资本市场深化改革拥抱法治保障

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我们的记者杨毅

经过四年多的审议，《中华人民共和国证券法》(以下简称《新证券法》)最近在NPC十三届人大常委会第十五次会议闭幕时获得通过，受到了社会各界的广泛关注。

新《证券法》作为资本市场的基本法，成为中国资本市场法制化进程中的又一崭新成果，进一步完善了资本市场的基本制度，为全面深化资本市场改革、切实维护投资者合法权益提供了强有力的法律保障。

新证券法系统地改革和完善了证券发行和登记制度，大幅增加了证券违法成本，加强了投资者保护，强化了信息披露要求，扩大了证券法的适用范围，直接触及了资本市场的焦点、难点和难题。新证券法将于2020年3月1日实施，将对3700多家a股上市公司、1.5亿投资者、市场中介和监管机构产生深远影响。

体现市场化和法治化改革的方向

二十一年前，1998年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《证券法》。在过去的21年里，《证券法》在2004年、2013年和2014年进行了三次修订，第一次修订是在2005年。这部新《证券法》是《证券法》的第五次和第二次修订。

中国人民银行原副行长、清华大学五道口金融学院院长吴晓灵最近撰文指出，建设法治国家离不开法律法规的完善。金融业应完善法律法规，尽快弥补制度缺陷，从而提高金融业防范和化解金融风险的能力，提高其国际竞争力。新证券法将对促进资本市场的健康发展起到积极作用。

“在制定和修改证券法的过程中，始终有一条主线，那就是坚持市场化和法治化的改革方向。”全国人大常委会法制工作委员会经济法办公室副主任王祥在全国人大常委会办公厅12月28日举行的新闻发布会(以下简称“新闻发布会”)上说，一方面，按照公开、公平、公正的原则。开展证券发行、证券交易等各方面的制度建设；另一方面，通过压缩法律责任和处罚证券违法行为，可以提高违法违规成本，努力营造一个干净、积极的市场环境。

新纪元证券副总裁兼首席经济学家潘向东认为，新修订的证券法将促进中国资本市场的基本制度变迁和长期健康发展，为整个资本市场的发展带来新的活力。将发行制度、退市制度和交易规则纳入证券法的修改范围，对资本市场具有重要意义。

留出0/空间逐步实施注册制度

在证券发行方面，全面推行证券发行登记制度是证券法修订的重要内容。目前，科技局注册制度试点已顺利落地，一系列与注册制度相配套的基础制度改革也经受住了市场的考验。

在总结上海证券交易所设立科技局和试点注册制度经验的基础上， 《证券法》的修订贯彻了党的十八届三中全会关于登记制度改革的有关要求和党的十九届四中全会关于完善资本市场基本制度的要求，按照全面推行登记制度的基本取向，对证券发行制度作了系统、完整的规定。

中国证监会法务部主任程在新闻发布会上表示，新《证券法》精简和优化了证券发行条件，调整了证券发行程序，加强了证券发行的信息披露，并留出了一个在实践中逐步实施登记制度的制度。

信息披露是实施证券发行登记制度的关键之一。新《证券法》专门有一章规定了信息披露制度，明确规定发行人提交的证券发行申请文件应充分披露投资者做出价值判断和投资决策所需的信息，要求真实、准确、完整、简洁、清晰、易懂。

需要指出的是，证券市场有不同的行业和不同类型的证券，不可能一步到位地实施登记制度。程贺红认为,《证券法》第九条第一款规定“证券发行登记制度的具体范围和实施步骤由国务院规定”,这为空在实践中逐步实施登记制度留有制度空间。

“按照中央政府加快创业板改革试点登记制度的要求，我们正在研究和推进创业板改革。”程对说道。

探索建立证券民事诉讼制度

维护投资者的合法权益是资本市场健康稳定发展的重要基础。然而，长期以来，一些市场主体未能落实投资者保护责任，一些上市公司的大股东和实际控制人对投资者缺乏应有的尊重，有些甚至完全无视投资者的合法权益。

新《证券法》的一个亮点是新的专门章节规定了投资者保护制度，并做出了一系列的制度安排。包括区分普通投资者和专业投资者，对投资者权益做出有针对性的保护安排；建立上市公司股东代表行使权利的征集制度；规定债券持有人会议和债券托管人制度；建立普通投资者与证券公司纠纷强制调解制度；完善上市公司现金股利制度。

新证券法为投资者维护其合法权益提供了便利的制度安排。“修订后的证券法探索建立符合中国国情的证券民事诉讼制度。”市财政经济委员会票据办公室主任龚在28日的新闻发布会上说。

据龚介绍，投资者保护机构接受50余名投资者的委托，可以作为代表人参与诉讼，允许投资者保护机构根据证券登记结算机构确认的权利人向人民法院登记诉讼标的，建立“默示加入”和“明示退出”的诉讼机制。

中国政法大学教授、博士生导师肖建华认为，新《证券法》增加了代表人诉讼制度的“默示参与”和“明示回避”的规定，为证券集体诉讼的代表人确立了更广泛的空救济空间，扩大了既判力的主观范围，是我国民商事诉讼法治的创新。这意味着中国特色的证券集体诉讼制度迈出了历史性的一步。

大大加大对违法行为的处罚力度

多年来，资本市场违法违规成本低是社会各方普遍反映的问题。一些上市公司存在欺诈性发行，一些上市公司在上市后发生了巨额财务欺诈。尽管他们受到了中国证监会的处罚，但责任方付出的代价不足以令人震惊。投资者，尤其是中小投资者，容易受到内幕交易和市场操纵等非法活动的影响。

新修订的证券法大大增加了对证券违法行为的处罚。王翔表示，在新修订的《证券法》中，法律责任一章的规定最多，从第180条到第223条，共有44条规定。鉴于实践中存在的问题，对证券违法行为的处罚力度较低，各方面反映强烈，证券法得到了多方面的完善。

其中，新版本的《证券法》大大增加了对欺诈发行人的处罚。例如，根据《证券法》第181条，如果证券是欺诈发行或尚未发行的，发行人的罚款标准将从“30万元至60万元”提高到“200万元至2000万元”。对于“已发行证券”，发行人的罚款标准从“非法募集资金的1%至5%”提高到“非法募集资金的10%至1倍”。

不仅对发行人，而且对相关责任人的处罚也全面提高。发行人的控股股东或实际控制人煽动欺诈发行的，没收违法所得，并处以违法所得10%至1倍的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以100万元以上1000万元以下的罚款。

此外，新《证券法》进一步完善了证券市场的禁止制度，增加了诚信档案的规定，并将证券市场主体遵守《证券法》的情况纳入诚信档案。

清华大学法学院教授唐鑫认为，人们普遍预期将加大对证券违规行为的处罚力度，这是市场、监管部门和学术界的共同呼声。接下来，公司法和刑法的联合修订有望继续加大对证券违法行为的处罚力度。