农村宅基地 “三权分置”改革提速

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备受关注的《土地管理法》和《城市房地产管理法》修正案草案，最近在十三届全国人大常委会第十一次会议上进行了分组审议。这是继2018年12月第一次审议后，对《土地管理法》修正案草案的第二次审议，涉及农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革。

此前，根据第七届全国人民代表大会常务委员会的决定，农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地管理制度改革试点推迟至2019年底。从各地试点情况来看，承包土地“三权分立”改革和集体建设用地入市取得重大进展，而宅基地“三权分立”改革作为最困难、最具争议的部分，将是下一步改革的重点。

盘活大量闲置资产

从小在河北定州农村长大的肖灿，大学毕业后选择了留在南方的一个大城市工作。在过去的两年里，他买了房子，安顿下来，结婚生子。谈到家乡，他告诉英国《金融时报》记者，他已经好几年没回来了。父亲去世后，他的妹妹在另一个地方结婚，现在他把母亲带到了自己身边。他说村子里有很多像他一样的情况。许多老房子已经多年无人居住了。“空的房子相当浪费，但我不知道如何处理它。有些人想盖房子，只能在村外扩建。”正如肖灿所说,“空村”与非法建筑和土地占用并存的现象在今天的农村地区很普遍。

记者在江苏的一个村庄采访时遇到了另一种情况。这个村庄位于风景优美的山区。近年来，周边城镇居民来度假的人数不断增加，餐饮住宿需求不断增加。一位生意兴隆的餐馆老板在和记者聊天时说，开餐馆的房子是亲戚租的。在旺季，接待能力明显不足。我真的很想把附近村民家里多余的房子都搬过来翻新，但是目前的相关政策还不清楚。村民们想租又不敢租。他也有许多顾虑:“首先，他们担心所有权纠纷。其次，如此大的投资是一个问题。宅基地不能抵押，银行也不能贷款。”

面对上述日益普遍的现象，迫切需要从政策上解决问题。2018年，中央一号文件首次明确提出“探索宅基地所有权、资格和使用权的分离”，其重大意义和深远影响不言而喻。

根据中国社会科学院农村发展研究所此前发布的《中国农村发展报告》(2018年)，从2001年到2011年，中国农村人口减少了1.33亿，但以家庭为主的农村建设用地增加了3045万亩。每年，由于农村人口的转移，农村新增闲置住房5.94亿平方米，相当于市场价值约4000亿元。大量农村人口，特别是中青年人进入城市，导致大量农村房屋长期闲置，宅基地严重浪费。

为了让沉睡的资产鲜活起来，有必要适度释放宅基地和农民的房屋使用权，这不仅有利于农村新型产业的发展，也将进一步拓宽农民增收的渠道。

从“两权分立”到“三权分立”

长期以来，我国农村宅基地呈现出“两权分离”的格局，所有权属于集体，使用权属于农民。所谓“三权分立”，就是在集体所有制不变的基础上，将农民的使用权细分为资格权和使用权。

自2015年开展宅基地制度改革以来，试点地区在探索宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地权益保护和获取方式、宅基地管理制度等方面进行了改革。目前，试点已扩展到33个县市。近日，记者从农业和农村事务部了解到，截至2018年底，试点地区已有约14万户、8.4万亩分散闲置的家庭腾空，办理抵押贷款5.8万笔，贷款总额111亿元。

“三权分立”改革无疑在深化农村宅基地制度改革、盘活现有农村建设用地、培育农村发展新动能方面迈出了更大步伐。以宅基地改革比较深入的浙江为例，义乌作为农村土地制度改革的试点地区，率先在全国范围内提出了“农民资格权”的概念，初步建立了宅基地“所有权、资格权和使用权分离”的制度。去年4月，香山诞生了浙江省第一份农村宅基地不动产物权登记证，由资格证书、使用权证书和权属证书三种证书组成，分别发给村民、企业和村集体，权属一目了然。

据香山当地政府介绍，不动产产权登记证的发放，激活了当地沉睡的闲置资源，也使产业发展有了新的空空间，为工商资本一举下乡开辟了渠道。自2018年以来，香山已经引进了30多个项目，如乡村度假和高端寄宿家庭，总投资超过5亿元。目前，已形成了“闲置农宅+家庭经济”、“闲置宅基地+现代农业”、“古宅回收+团队经营”、“集体资产+招商引资”等多种发展模式，老旧村庄焕发了生机。

近几个月来，中央政府相继出台了一系列关于振兴农村闲置宅基地和农房的意见和要求，鼓励农村集体经济组织及其成员振兴闲置宅基地和农房的使用；在农民自愿的前提下，允许村集体将闲置的宅基地和废弃的集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地，依法进入市场。另一个例子是，支持人们返回农村，在自己闲置的农舍的基础上发展农舍；在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许与当地农民合作重建自有住房。

从相关政策的出台频率来看，宅基地改革正进入“深水区”。

农村土地资产与金融资源的有机联系

根据《物权法》和《担保法》，宅基地使用权不能抵押，这也是宅基地使用权和农舍使用权的法律瓶颈。事实上，早在2015年，经全国人大授权，试点县调整了相关法律法规，59个试点县(市、区)被纳入农民住房产权(包括宅基地使用权)抵押贷款试点，这些地区立即放开了对宅基地使用权的限制。

宅基地使用权抵押的实现对农村产权制度改革具有重要意义。今年2月，中国人民银行等五部门联合发布的《农村金融服务振兴指导意见》提出，要稳步开展农民住房产权抵押贷款业务，推进集体建设用地使用权和集体资产份额合法合规抵押，促进农村土地资产与金融资源的有机结合。

在接受新华社采访时，全国人大常委会副委员长曹建明说:“应该考虑宅基地制度的敏感性，以防止抵押权的过度发展。现阶段，宅基地使用权应受到严格限制。尤其是，不可能开设商品房。严禁利用农村宅基地建设别墅和私人会所，切实维护农村土地市场秩序，切实保护农民土地权益。”

从各地的实践来看，宅基地“三权分立”改革的探索取得了很大进展，积累了很多经验。不过，相关专家表示，仍有必要等待时间达成共识后再进入法律。在这方面，国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆认为，当前最紧迫的任务是加快宅基地和农舍所有权的登记和认证；二是推进相关法律的立法、改革和废止，修改相关法律的禁止性规定。

记者了解到，今年我们将重点完善宅基地“三权分立”制度的设计，选择一批县进行试点改革，丰富试点内容，在完善制度中设计，探索闲置宅基地和农房的盘活利用方式，抓紧制定和出台政策文件，加强宅基地管理。(张乐制图)