民进中央：《土地管理法》采用“全面修订”模式修改

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凤凰网财经新闻全国人民代表大会即将召开。中国民主促进会计划向中国人民政治协商会议第十三次全国委员会提交《关于深化土地管理体制全面深化改革的建议》(以下简称《建议》)。该提案建议集体土地应按照同一地点征收。土地的市场价格得到补偿；《土地管理法》全面修订。

根据该提案，《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(送审稿)(以下简称送审稿)规定，各省、自治区、直辖市在征收农用地时，应当通过设定各区综合地价来确定土地补偿安置补助费。确定补偿价格的方式是政府定价而不是市场定价，政府仍然直接配置土地资源，而不是让市场在土地资源配置中发挥决定性作用。

此外，送审稿采用的是修正法，其实质是对原法律的修补。但是，根据十八届三中全会的改革要求，土地制度需要全面深入改革。在此次改革的背景下，《土地管理法》中需要修改的条款比送审稿中涉及的条款多得多。

关于深化土地管理体制改革的建议

2017年7月底，国土资源部向国务院提交了《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(送审稿)。送审稿对中国的土地管理制度进行了许多重要改革。但是，在实施全面深化改革和完善土地法律制度的立法技术方面，还有一些地方需要改进。

具体来说，它主要表现在以下几个方面:

第一，土地征收中的公共利益标准。审议草案提出，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围以外的集体建设用地，可以由集体土地所有者直接向建设用地市场供应；土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的集体土地应当依法征收。虽然这种制度设计有利于缩小征地范围，但可能导致公共利益概念的不当扩张，将未来的建设用地市场分割成两个独立的封闭市场。这一制度设计与十八届三中全会的改革要求有差距。

二、征收补偿标准和土地增值收益分配机制。审查草案规定，各省、自治区、直辖市在征收农用地时，应当通过制定各区综合地价来确定土地补偿费和安置补助费。根据这一补偿标准，农民可以获得的征地补偿必须高于现行规定。然而，确定这一补偿价格的方式是政府定价而不是市场定价，政府仍然直接分配土地资源，而不是让市场在土地资源分配中发挥决定性作用。此外，国土资源部和财政部于2016年开始探索土地增值收益调节基金制度，但征求意见稿并未用于集体建设用地入市和征地过程中的土地增值收益分配。

第三，宅基地制度改革。草案建议国家鼓励居住在城市的农村村民依法自愿离开自己的家园。被收回的宅基地可以由集体经济组织与宅基地权利人协商回购，主要用于满足集体内部宅基地的再分配，或者根据国家有关规定进行回购。这一规则有利于宅基地资源的合理利用，但集体经济组织可能没有足够的资金回购宅基地。即使集体经济组织有资金，也有可能把集体经济组织变成家庭的批发商和零售商，这不利于农村治理的健康发展。

4.土地使用管制领域的改革。审议稿提出，土地利用总体规划应坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，综合考虑资源环境承载力。这是一个非常重要的观念转变，值得肯定。但是，它没有落实多重监管的改革要求，也没有涉及年度建设用地指标体系的改革，需要进一步完善。

鉴于上述问题，我们建议:

一是建立统一的城乡建设用地市场。公共利益不再由土地利用总体规划确定的城市建设用地范围界定。在土地利用总体规划允许的范围内，只要是非政府组织实施的公共设施和公益性项目，无论是位于城市规划区内还是规划区外，集体所有的建设用地都可以直接进入建设用地市场，无需政府先行征用。

二、按市场价格补偿被征地人并收取相关税费。根据国土资源部2009年提出的一级分配以产权为基础、二级分配以政府参与为基础的原则，集体建设用地流转和集体土地征收制度中的土地增值收益分配问题应予以落实。集体土地征用应按同一地点土地的市场价格进行补偿。市场价格可以通过协商或评估确定，评估机制应借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》中较为成熟的做法。同时，征地补偿应在强制缴纳社会保障和土地增值税后支付。

三、保障农民的生存权和集体经济组织对宅基地的优先权。《土地管理法》不应坚持僵化的一户一房制度，而应结合集体土地上公共租赁住房建设的改革，努力保障农村村民的居住权。同时，如果农村村民愿意有偿退出宅基地，可以按照国家有关耕地保护的规定进行安排和利用，也可以在建设用地市场有偿出租或转让。但是，在租赁或有偿转让时，集体经济组织只能在同等条件下优先租赁和购买。集体经济组织不愿意或者不能行使优先租购权的，应当允许集体其他成员或者集体以外的其他主体租购这些宅基地使用权。

第四，优化土地利用控制体系。首先，贯彻十八届五中全会精神，以全国主体功能区规划为基础，编制土地利用总体规划；其次，作为一个空控制性规划，土地利用总体规划应遵循否定列表原则，而不应编制成涉及每个地块的具体而详细的土地利用规划。最后，应取消年度土地利用计划这一计划指标管理系统，并通过发展导向规划，如国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及村庄和集镇规划，指导和实施特定地块的土地利用控制。

五、完善《土地管理法》修正案。送审稿采取修改的方式，其实质是对原法律的修补。但是，根据十八届三中全会的改革要求，土地制度需要全面深入改革。在此次改革的背景下，《土地管理法》中需要修改的条款比送审稿中涉及的条款多得多。有鉴于此，建议对《土地管理法》进行全面修订。