更高层次更大气力推动“多规合一”改革

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海南省开展的省级“多条规一体化”试点是我国唯一的省级“多条规一体化”改革试点，对深化海南省“分拨服”改革具有重要的指导作用。特别是探索最简审批、简化“五网”建设审批、承诺替代审批等主要做法具有很强的针对性，也为其他省市的“分配服”改革提供了有益的借鉴。

鄢国观点

■长马海波小白

“多规整合”是指促进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划的整合，解决现有规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接和协调等问题，形成一个地区一个规划、一个蓝图。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议一致同意，海南省应开展省级“多规一体化”改革试点，要求海南充分发挥经济特区的政策、生态和区位优势，积极探索省级“多规一体化”,推动全省形成统一的空房规划体系。这也是我国唯一的省级“多法规一体化”改革试点，对海南省深化“分拨服”改革起到了重要的指导作用。特别是探索最简审批、简化“五网”建设审批、代他人办理审批等主要做法具有很强的针对性，也为其他省市的“分配服”改革提供了有益的借鉴。

海南省“多法规一体化”试点概况

海南省是我国唯一的省级“多规”改革试点，其关键在于简政放权，最终目标是推进政府职能转变，推动“分配服”改革向深度和广度发展。截至2016年底，海南省18个市县(三沙市除外)和洋浦经济开发区完成了市县总体规划，建立了空统一规划体系，形成了空.统一规划蓝图

通过实施“多规一体化”试点改革，各种规划矛盾得到了梳理和解决，土地规划属性的独特性得到了保障。同时，通过协调陆海生态功能区划，划定生态保护红线，确定环境质量底线和资源消耗上限，进一步巩固和完善大气、水体和土壤质量指标，构筑生态安全屏障；划定市、县、镇、省级工业园区、旅游度假区、重要基础设施和村庄的发展边界，将进一步提高资源配置和利用效率。更重要的是，通过充分发挥“多规合一”的总体规划功能，解决了不同规划之间的矛盾。企业作为市场的主体，严格按照计划办事，不再需要各级审批。政府将更加注重事后监督，真正体现行政审批制度改革分权化、分权与管理一体化、服务优化的总体思路。

深化“分配诉讼”改革的主要特点和亮点

近年来，海南省把深化“放开管理服务”改革作为释放改革红利、激发市场活力和社会创造力的关键，特别是在“多监管一体化”改革试点背景下，坚持简政放权、放开管理与优化服务相结合。一是按照最大限度减少行政审批的原则，通过建立权责清单和商业体制改革，依靠“多规”改革促进分权和分权化；二是按照公平正义最大化的原则，通过“多元监管”改革，实施生态环境全面监管，全面建立“双随机、双公开”的抽查机制，加强对市场主体的监管；三是按照服务人民、方便人民、最大限度造福人民的原则，依托“互联网+政府服务”，建立全省统一的热线服务平台，优化政府服务，探索实施“不议审批”试点。相比之下，具有海南特色的改革亮点主要体现在“发布”和“管理”两个方面。

(1)在园区内开展“最小审批”试点改革

“最小审批”改革的重点是探索分权和分权的新模式，依托“多规”改革，在不替代部门和专项计划的前提下，实现行政权力与空的有机整合，将部门协调成本转化为政府内部的流转程序，大力推进政府流程再造。目前，海南省率先在澄迈县海南生态软件园、海口美安科技新城、博鳌乐城国际医疗旅游创业园等三个不同类型的园区开展了最大限度简化审批的试点改革。按照“精简高效、廉洁自律、优化服务、强化监督”的原则，“六个试点”全面实施。即以规划代替项目立项，以区域评估代替单项项目评估、准入名单、项目技术评估制度、承诺公示制度和联合验收。同时，省政府授权园区管委会行使省政府的经济和社会管理职能，探索各种创新模式优化政府服务，促进园区经济持续健康发展。改革后，园区项目投资审批项目由48项简化为14项，审批环节由70项优化为4项，大大缩短了审批时间，审批速度提高了80%以上。

(2)探索和简化“五网”建设审批流程

在“多规”改革的基础上，为最大限度地减少政府对微观经济事务的管理，先后发布了《海南省“多规”下“五网”建设项目简化审批改革方案》和《关于试行“五网”建设项目简化审批改革的通知》，以及海南省总体规划(/きだよ0不再“政府投资项目建议书审批、建设项目规划设计方案自审和建设项目抗震设防要求确定”等审批文件，审批时限不变同时，与全省“多规整合”信息数字化管理平台对接，通过“多规整合”总体规划和控制性详细规划、业务标准规范、企业承诺、加强事后监管等创新方式，最大限度简化“五网”建设项目审批。目前，改革措施涵盖了项目立项、土地供应、规划建设申请、施工许可、竣工验收等各个阶段。，以及其他必要的审批事项，不断提高基础设施建设项目的质量和速度。

(3)推进园区“承诺代批”试点改革

“以审批名义承诺”是指申请人在办理审批事项时，根据承诺书、材料清单、条件清单和责任清单的内容，对自己申报的材料进行审核，并签署对材料真实性负责、对虚假材料承担法律责任的法人承诺书，以合同条款的形式规范工程建设。具体来说，项目征地后，开发区管委会组织各相关单位签署了《业主承诺书》、《设计师承诺书》、《施工方承诺书》等承诺书，并通过开发区网站、开发区办公楼、项目施工现场向社会公示。通过签署承诺书，节水、抗震、防雷、节能审查、水土保持等事项将不再审批，但相应的技术规范和行业标准将在承诺书中明确规定，周边基础设施配套条件等相关事项将一次性主动告知。审批部门通过投资项目网上监管平台，将预审核工作转变为事后监管检查，进一步加强对市场主体的事后监管。截至2016年底，海南省19个省级部门的181个行政审批项目已通过“以审批代承诺”审批，共完成相关审批项目2936个，未出现任何逾期或违约情况。

海南省推进“分配诉讼”改革的园区实践

海南省充分发挥省直管市县的优势，选择市县作为试点，全面推进审批制度和机制改革，把最大限度简化行政审批和最大限度便利服务作为“配送服务”改革的重点方向和“多规一体化”改革的核心问题。澄迈县以“多规”试点改革为契机，不断深化行政审批制度改革试点，重点在功能规划、行政审批、准入机制等方面，率先开展海南生态软件园，最大限度减少行政审批。试点形成了一些可以复制和推广的经验。主要做法如下:一是实行“零审批”制度；二是实行“两书一制”；三是建立企业服务超市；四是实行“名单制”管理；五是实施项目综合评价体系；第六是试行“规划代表项目”；第七，实行联合验收机制。

通过不断改革，最大限度地简化了审批流程，有效缩短了审批时间。目前，企业投资项目的审批流程已经简化为四个环节:提交项目报告、取得土地并签署承诺书、自行建设和竣工验收。社会投资项目审批时间从419个工作日缩短到30个工作日，其中综合评价10个工作日，联合验收20个工作日。政府投资项目简化为四个环节:项目审查、项目招标、自建和竣工验收。此外，凡涉及县级审批的事项，除政府投资项目审批外，一律实行事后审批、备案、承诺或取消。此外，根据“五网”建设项目简化审批改革和“多规融合”改革的相关要求，澄迈县一方面进一步加快了建设项目的速度，为园区相关投资项目创造了良好的硬件环境。另一方面，将率先与海口、文昌实现基础设施和公共服务设施的互联互通，园区内各种生产要素的自由流动，形成琼北综合经济圈一体化协调发展。

一些启示和思考

在“分配诉讼”改革的探索和实践中，不同的地方有各自的特点和优势。海南省极简审批、“五网”建设审批和承诺审批的探索，与“多规整合”试点改革密切相关，为“分配诉讼”改革提供了有力支撑。这是因为实施权力下放离不开集中规划和控制，而权力下放与管理相结合的关键在于有效监管，例如，利用“多规”信息数字化管理平台对土地利用项目进行有效监管，同时，为了更好地优化政府服务，充分利用“一批网络”全面推进“无会审批”，真正做到“简单有序、不乱管好”。

通过推进“分销套装”改革，海南生态软件园、海口美安科技新城、博鳌乐城国际医疗旅游创业园政府职能转变取得显著成效，政府效率和审批效率大幅提升，项目落地审批最大限度简化。同时，需要注意的是，“最小审批”在相对封闭的工业园区环境中取得了显著成效，“五网”建设的审批也有赖于“多规整合”的科学性。但是，要在更大范围内复制和推广这一模式，就必须在更深层次上深化各项改革，正确处理“多规融合”

首先，“多规整合”强调各种计划的有机整合。通过对规划实施集中管理和控制，明确了生态约束红线，进一步优化了区域空房布局，加快了建设项目审批进度。然而，在空省一级,“多重监管一体化”不应过于详细。至少，规划不应该“自上而下粗糙”，空的权力应该合理地划分在横向职能部门和纵向各级政府之间。provincial/きだよ 0级的总体规划过于详细，有利于加强集中管控，但不利于根据实际情况对具体项目进行个别调整，从而带来更多审批流程，除非这些规划是科学制定的。因此，“多管制一体化”改革必须明确各级政府的权力归属。地方政府可以在“多规整合”的总体框架下，对具体的园区规划进行细化，形成分权与分权有机统一的支撑体系，真正引导行业规划，不断改善园区的经营环境。

其次，“多规合一”有助于简化审批事项，但不能过分依赖前期的规划和控制。例如，极简审批试点提出的“六个试点”中，很多都与规划控制有关，但有些规划在具体编制过程中缺乏统一的技术标准，由于条件所限，无法对未来发展做出科学的规划，特别是对简化开发边界内的地下管线(道路)项目的审批。权力下放后，加强事后监督尤为重要。对于分散式公园的审批项目，一些职能部门在事后监督方面主动性不高，甚至采取“放手”的态度，这可能会导致潜在的风险。因此，要善于利用“多规融合”使二者协同工作，进一步明确职责，扩大监管范围，共同推进相关改革，增强事后监管的有效性，有效解决审批和监管过程中存在的大量问题，如条块分割、标准不统一、资源不共享、重复建设等。

最后，为了推广“多规制一体化”试点的有益经验，有必要从制约“分配诉讼”改革的制度机制入手，以更大的力度从更高的层面推进。一是更加注重分散化和分散化的质量，对于相关规划中已经明确的、可以通过相关技术手段控制的环节，特别是一些职能部门，进一步加大投资审批、生产经营审批、公共服务等领域的权力。第二，要不断提高基层的创业能力，但不能让基层政府承担无限的责任。政策支持、人员配备、资金保障的关键是提高基层人员素质。在下放审批权限的同时，适当增加地方岗位设置，实现权力和人员的同步下放，加大对基层人员的培训和指导。三是加强信息资源整合，进一步实现区域规划、投资项目、工商登记、税务登记等数据标准的统一和信息的有效共享，逐步构建综合执法、联合处罚的大型监管体系。此外，要以“以审批代承诺”试点改革为契机，增强企业守信能力，努力营造良好的社会信用环境。

(作者:国务院发展研究中心)