李迅雷：国资划转社保 能否一举三得？

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7月10日，国务院指出“要做好降低社会保障率的工作，决定推进部分国有资本的转移，全面充实社会保障基金。”社会保障差距有多大？国有资产转让能有多有效？国有企业改革也进入了关键阶段。他们如何实现双赢？未来国有资产向社会保障转移的可能方向是什么？

摘要

1.社会保障差距有多大？根据我们的预测，2022年后的20年内，中国劳动年龄人口平均每年将减少800多万，老年人口平均每年将增加近1200万，从而加大社会保障收入和支出的压力。如果不考虑财政补贴，中国的社保基金实际上已经入不敷出，2018年的缺口将超过6000亿。近年来，社会保障基金财政补贴在国家公共收入中的比重也在上升，已经超过9%。寻找其他“开源”渠道更为迫切。

2.国有资产转让缓解了三大问题。通过国有资产转移补充社会保障是一个很好的解决方案，但即使考虑到即将到来的第三次转移，也只有6000亿元左右。事实上，将国有资产转移到社会保障领域可谓一举两得。首先，它可以缓解社保基金的压力。如果计算2017年的国有资产规模，补充社会保障的范围可达8.7万亿。其次，它可以提高国有企业的效率。根据我们的测算，实施混业改革后，国有企业的绩效与未实施混业改革的国有企业相比有了明显的提高。第三，它可以为私营经济创造一个更公平的营商环境，也为私营经济留出更多发展空的空间。

3.未来的方向是什么？今后，如果社会保障部门能够被赋予更大的处置国有股的权力，那么国有资产转让政策可能会发挥更大的作用。从行业选择的角度来看，一些竞争性领域的国有资产比例仍然偏高，可以考虑进一步降低比例。从企业选择的角度来看，其他经济体国有企业改革的经验表明，经营业绩较好的国有企业应该是首选。从地区分布来看，东北三省、青海等社会保障差距较大的地区可以先行一步。

社会保障差距有多大？

随着劳动年龄人口的减少和老龄化的加剧，中国社会保障收支的压力将会加大。在过去五年中，中国15-60岁的平均劳动年龄人口每年减少420万，而60岁以上的平均老年人口每年增加1000多万。根据我们的预测，在2022年后的20年里，中国的劳动年龄人口将平均每年减少800多万，老年人口将平均每年增加近1200万。也就是说，缴纳社会保险费的人数大大减少，而使用社会保障的人数却大大增加。

如果不考虑财政补贴，中国的年度社保基金实际上无法维持收支平衡。近年来，我国财政对社会保障基金的补贴已达一万亿元以上。例如，2018年，社保基金收入为7.9万亿元，其中近1.8万亿来自财政补贴，占22%。2010年之前，这一比例仅为12%左右。如果不考虑财政补贴，2014年后中国社会保障基金的收支缺口将继续出现，例如，2018年的缺口将超过6000亿。

随着老龄化的加剧，社会保障差距问题将变得更加严重。以压力最大的基本养老保险为例，根据于宏、曾毅(2015)的计算，即使考虑财政补贴，中国基本养老保险基金在2031年仍将低于其当期收入，累计盈余在2046年开始低于其当期收入。然而，中国社会科学院今年4月发布的《2019-2050年中国养老金精算报告》中的计算结果更为严峻。该报告预测，到2028年，员工养老金将出现经常性赤字，到2035年，累计余额将变为负值。

迫切需要找到额外的“开源”渠道。从财政负担来看，社会保障基金的财政补贴金额近年来不断增加，2018年已超过9%。从长远来看，财政负担会越来越重。因此，迫切需要找到其他“开源”渠道。

国有资产转让缓解了三大问题

面对社会保障可能面临的巨大缺口，通过国有资产转让补充社会保障是一个好主意。相关工作得到推进，2017年11月正式颁布了《部分国有资本充实社会保障基金实施方案》(以下简称《方案》)。2018年3月，SASAC选择中国联通(600050)、中国有色金属股份有限公司和中国农业发展股份有限公司进行第一批股权转让试点。11月，包括华能在内的15家企业被选中进行第二批转让工作。根据转让时的财务数据，这两批18家企业共转让了750亿国有资本。据《金融快报》2018年报道，转移部分增加到817亿元。

今年，国有股转让将加快推进，第三批转让规模明显扩大。7月10日，国务院提出，今年将全面推进国有大中型企业和金融机构10%的国有股转让。7月16日，国务院办公厅在新闻发布会上提到，国有资产监督管理委员会(SASAC)近日提出了第三批35家国有资产转让社保企业名单。根据转让集团母公司10%股权的计算，第三批将转让5217.13亿元国有资本，较前两批有较大幅度的扩大。

国有资产向社会保障的转移可以说是一个三管齐下的战略。就社会保障而言，国有资产补充社会保障有助于缓解财政压力。根据2017年国有资产规模，如果全部资产转移10%，补充社会保障范围可达8.7万亿元。这一规模相当于2018年财政补贴的五倍以上。根据余宏、曾毅(2015)计算的养老金累计盈余趋势，在没有任何改革措施的情况下，8.7万亿的补充规模几乎可以弥补未来30年的养老金缺口，这也为未来的社会保障改革赢得了足够的时间窗口。

对于国有企业来说，将国有资产转移到社会保障甚至减持，也可以推动国有企业改革，提高效率。我们统计了2000年以来国有和民营上市企业总资产收益率的趋势，国有企业的资产收益率大多低于民营企业。此外，根据我们的测算，混合改革实施后，经过混合改革的国有企业与没有经过混合改革的国有企业相比，绩效有了明显的提高。

根据国有资产监督管理委员会2016年底公布的国有资产总量数据，大量国有资产仍集中在工业、房地产和建筑业。这不仅有助于提高国有企业的经营效率，而且有利于通过国有资产转让，甚至适当引导国有资本退出传统领域，优化国有企业的产业布局。

对于民营企业来说，国有资本从竞争性领域的逐步退出可以为民营经济创造一个更加公平的商业环境。国有企业在获取资源方面具有优势。例如，国有企业获得的银行贷款和信贷债券融资远远多于私营企业。通过转移社会保障，一些国有资本可以逐步退出竞争性领域，这可以为民营经济提供一个更加公平的经营环境。

在过去几年中，在执行减少生产能力和环境保护政策方面出现了明显的“一刀切”现象。尽管民营企业的经营业绩好于国有企业，但从去产能和实施环保政策的结果来看，2015-2017年民营企业数量的减少幅度远远高于国有企业。如果国有资本的比重逐渐降低，就可以为民营经济保留更多的发展空空间。

未来的方向是什么？

虽然国有资产向社会保障的转移有助于缓解社会保障缺口、国有企业改革和民营企业的困境，但在现有政策框架下，国有资产向社会保障的转移效果并不明显。一方面，转让的范围仍然很小；另一方面，在国有资产转移到社会保障后，只有股息和资本运营收入，国有资本不能处置。因此，先前估计的8.7万亿元实际上被高估了。

今后，如果社会保障部门能够被赋予更大的处置国有股的权力，它可能会发挥更大的作用。例如，资本运营收入可以通过减持或并购获得，而不是依赖国有企业非常有限的股息。

如果我们释放更大的处置国有股的权利，我们应该从哪些方面着手？或许我们可以结合国企改革的思路来演绎它。

从产业选择的角度来看，可以考虑进一步降低国有资本在竞争性领域的比重，这也是国有企业改革的方向之一。根据经合组织对40个经济体国有企业的调查，中国的国有股占金融业的58%，远远高于其他经济体。如果剔除金融业重新计算的比例，国有资本在农业、制造业和其他行业中的比例明显偏高，采用职工比例也可以得到同样的结果。

目前，我国国有企业几乎涉及所有行业，一些竞争性领域的国有股可以成为社会保障转移的重点。以上市公司为例，即使是国有资产比例最小的纺织服装行业也超过了15%。然而，在国有资产超过50%的行业和竞争性领域，如钢铁、建筑装饰、化工、休闲服务、食品饮料、建材、汽车和通信，有大量空处置国有股。

从企业选择的角度来看，经营业绩较好的国有企业应该是首选。一方面，运营良好的国有企业可以为社会保障带来更多红利。另一方面，从国际经验来看，国有企业股权改革基本上是从经营条件较好、盈利能力较高的行业开始的。

目前，中国国有企业在餐饮、家电、休闲服务、化工、汽车、传媒等行业表现良好，不仅在行业中排名靠前，而且这些行业基本上都是竞争性行业。因此，在这些行业中表现较好的国有企业实际上可以纳入国有资产社会保障转移的重点。

从地区分布来看，社会保障差距较大的地区可以先试一试。从2017年各地区养老保险累计余额来看，东北三省、青海省和湖北省养老保险累计余额呈现负增长，即本期未覆盖支出。例如，如果2017年的支出水平保持不变，东北三省目前的养老金累计余额可以维持不到6个月，社保缺口较大的地方的国有企业可以先进行试点。

总的来说，中国国有企业的规模还是比较大的，将来会有很大的改革。截至2017年，中国国有企业在城镇就业中的比重高达14.3%，远远超过其他经济体。根据oecd员工比率，中国国有企业的就业人数占全部在职员工的34.5%，这表明目前国内国有企业的规模仍然比较大。

国有企业改革还有很长的路要走。转移社会保障，赋予社会保障更多的处置权，可能有助于国有企业改革，也是一件多用途的事情。

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