上海自由贸易港方案呼之欲出 风险管控成最大挑战

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来自上海各种渠道的信息显示，上海已经形成了建设自由贸易港的初步方案，并已提交国家相关部委征求意见。与现有的自由贸易区和自由贸易区相比，自由贸易港在海关监管和税收制度安排上更具特殊性。

如果一切顺利，中国首个自由贸易港口计划将于2018年登陆上海。

来自上海各种渠道的信息显示，上海已经形成了建设自由贸易港的初步方案，并已提交国家相关部委征求意见。

事实上，前期工作已经开始。上海浦东新区负责人杭魏莹在2017年10月透露，浦东新区正在为其正式启动做准备。

“自由港是一个国家(地区)海关之外的特定区域，货物、资金和人员可以自由进出，大多数货物免除关税。它是目前世界上开放程度最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹和迪拜都是典型的自由港。”2017年11月，中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋在《人民日报》上发表署名文章，为自由港下了定义。

华中科技大学自由贸易区研究中心执行主任陈波在接受《中国新闻周刊》采访时表示，从官方权威层面来看，香港和新加坡被视为重要的标杆。

与现有的自由贸易区和自由贸易区相比，自由贸易港在海关监管和税收制度安排上更具特殊性。一方面，公开程度最高，另一方面，设立条件最严格，对监督的精度要求也较高。

接受采访的专家认为，在“前线”最大限度放开后，风险管理和控制能否有效进行，是自由港面临的最大挑战。

自由贸易区的改革面临“两难”

在去年的中国共产党第十九次全国代表大会上，当时的中共中央政治局委员、上海市委书记韩正作了一个明确的总结。在自由贸易区的建设中，上海分为三个步骤:2013年9月，上海自由贸易区挂牌。1.0版；2015年，中央政府批准深化自由贸易试验区计划，即2.0版；2017年5月，中央深化改革小组正式批准了上海自由贸易试验区全面深化改革开放的方案，即3.0版。

上海自由贸易区的特点是逐步探索和逐步深化。

2017年3月，在国务院发布的《中国(上海)自由贸易试验区全面深化改革开放规划》中，最新目标是与国际最高标准、最高水平的自由贸易区相比较，全面深化自由贸易试验区的改革开放。

由于没有特殊的“税收优惠”和金融支持，自上海第一个自由贸易区建立以来，自由贸易区的探索一直强调制度创新，这是“制度创新的高地，而不是政策的低地”。

上海市发展和改革委员会副主任朱民曾在一次讲话中说，上海自由贸易区创造了对全国具有示范意义的“四大发明”。

“第一，在政府职能转变方面，事前审批制度已经成为事后监督的主体；二是以负面清单为核心的投资管理体制和外资进入前的国民待遇；三是贸易便利化改革，主要是货物贸易便利化，实现单一窗口管理模式，进一步降低通关成本；第四是金融开放。最重要的成就是自由贸易账户的成功尝试。”根据陈波对《中国新闻周刊》的分析，FTZ成立四年来，总体改革目标是建立一个现代化的、开放的市场经营环境，最终在全球范围内形成新的竞争力。

事实上，这四大制度创新也已成为中国建设11个自由贸易区的基本框架。

然而，一些限制仍然存在。

中国商务部国际贸易与经济合作研究院院长顾在党的第十九次全国代表大会后撰文，分析了当前自由贸易区探索中存在的一些不足:“在一些重点领域和关键环节，需要进一步深化改革，如海关、出入境等。港口管理机构的监管方式需要改进，投融资便利化、资本账户可兑换等金融体系需要新的突破。特别是自由贸易试验区的改革自主权仍然面临许多限制。”

"为什么要在自由贸易区的前提下搞自由港？"陈波认为，FTZ在货物贸易便利化方面取得了许多新进展，但在服务贸易方面仍有许多未实现的领域。

尤其是，金融改革还不够。“除了金融时报的账户，即金融租赁、内部保险和外国贷款，以及上海自由贸易区的外资企业之外，没有多少可以计算在内。”陈波认为，金融改革步伐不够快的原因是可以理解的。自由贸易区政策需要在短期内复制和推广，同时要防范开放的双刃剑带来的负面影响，潜在风险主要集中在金融领域。“我们处于进退两难的境地，如果我们想要改革，就必须承担风险。然而，由于风险，改革本身增加了许多限制，这使得改革的步伐放慢。但与此同时，国家必须参与全球化的竞争，参与全球资源要素的竞争。”

进退两难时我该怎么办？陈波认为，这两项任务应该分开推进。“自由贸易区，按照一个开放国家的要求，应该继续首先在政策改革方面进行尝试，可以复制和推广。自由贸易港直接符合世界最开放经济的要求，并参与全球资源配置和要素竞争。”

如果“第二条线”能得到有效管理，那么“第一条线”就能更大胆地在更高的层次上打开。在这种背景下，在上海自由贸易区范围内，建设自由贸易港的计划即将出台。

“提高监管能力，而不是控制程度”

国务院发布的《中国(上海)自由贸易试验区全面深化改革开放规划》，明确提出在洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域设立自由贸易港。按照国际最高标准，我们将实施“一线自由化”和“二线安全高效管理”的高标准贸易监管体系。

这两个地区目前属于上海自由贸易试验区的自由贸易区。洋山港是世界上最大的集装箱码头，2016年集装箱吞吐量为1566万标准箱；浦东机场在全球空港口排名中排名第三，2016年的货运量为344万吨。“海港+空港”的结合是目前国际自由贸易港口的主流布局。

自由贸易港仍然是中国大陆开放区的空白色地带。但在海外，香港和新加坡以其自由港而闻名，它们是全球经济中开放程度最高的地区。

从香港和新加坡的经验来看，自由贸易港的基本功能是实现贸易自由。通过离岸贸易和转口贸易，第三方的角色在生产国和消费国之间确立，加工、制造、储存、销售和运输通过借用第三方的土地来完成。在监管方式上，实行“一线自由化，二线管制”，即“海关退关”到二线，自由港变成“国内通关”。

事实上，这是自由贸易港与自由贸易区或保税区的最大区别。

“根据《京都公约》，自由贸易港概念的核心是避免通常的海关监管，最大限度地便利货物贸易。”上海国际航运研究中心港口研究室主任赵南告诉《中国新闻周刊》。

以香港为例，香港基本上没有进出口贸易管制，没有关税壁垒和非关税壁垒，一切符合惯例的贸易活动都畅通无阻。除了烟酒等少数商品外，不需要缴纳关税或其他进口税(如增值税、消费税等)。)。香港的进出口贸易手续简单，只需在一般货物出入境后14天内向香港海关提供报关单。

根据内地现行的规管架构，所有进入保税区的货物必须申报。在自由贸易港模式下，主要通过货物风险分类和企业信用评级，建立有效的关键风险事项监管体系和机制。

“在自由港地区，常规海关监管被撤回到二线，以实现安全和高效的管理。对于普通货物和不涉及安全问题的货物，只有当涉及进出口业务时，才有报关环节。如果不涉及出口环节，简单的国际过境可免于海关监管。”赵南解释说，保税区只实现出口退税和进口保税的功能，但实际上仍属于海关特殊监管区。例如，在原来的自由贸易区和保税区，集装箱需要拆卸和组装，箱子需要打开和组装。他们需要向海关报告，甚至在海关的监督下完成相应的操作。"如果你在自由港，拆卸和组装箱子."对于操作，您只需要记录操作状态和物流状态，而不需要海关报告、审查和监督。"

“自由贸易港区与目前的综合保税区的最大区别在于一线管理方式的不同。至于“如何管理”，国家有关部门仍在研究之中。”2017年4月1日，上海市发展和改革委员会副主任朱民在上海市政府新闻发布会上说。

由于上海自由港的具体计划尚未确定，自由化和监管的细节尚不清楚。不过，有一点可以借鉴的是，上海出入境检验检疫局浦江分局局长、党组书记谢去年10月发表的一篇文章说，今后他将在第一线探索实现无条件准入和登记。备案，在本地区免于审理；引入市场机制，实行第三方接受甚至多方接受；采用合格假设和无创监测的概念。在“可管理”方面，运用风险管理理论和技术，在大数据分析的基础上确定负面清单和关键监管目标，准确高效地确保底线。

“在自由贸易试验区多年的探索中，一线自由化做了很多工作，但对二线管理重视不够。”商务部国际贸易与经济合作研究院国际市场研究部副主任白明告诉《中国新闻周刊》，他曾参与自由贸易区的调查，发现在一些地方，快递兄弟不得不送盒饭，不让它进来。“要么你不能控制它，要么你不能控制它。”

他认为，与自由贸易区相比，自由贸易港的监管应该更强，因为开放程度更强，“需要分类监管，严格监管与效率的匹配应该通过信息化来实现。”二线监管应更加精确和有针对性，并最大限度地减少对资源配置的意外伤害。”

不搞圈地，搞制度创新

计划中的自由贸易港不是一个新的火炉。

上海市发展和改革委员会副主任朱民公开表示，在上海设立自由贸易港，就是在现有的海关特殊监管区内设立自由贸易港区。“没有圈地，没有大的拆迁和建设，主要是制度创新，研究符合中国实际和国际标准的新监管体系。”

在初步设想中，即《中国(上海)自由贸易试验区全面深化改革开放规划》中所描述的自由贸易港，既要做“减法”，又要做“加法”。

在贸易自由化方面，要做的减法最多:“最大限度地取消或简化对进入自贸区货物的贸易管制措施，最大限度地简化一线申报程序。”在制度创新方面，要多做补充，“探索落实与国际接轨的金融、外汇、投资和出入境管理制度，建立和完善风险防控体系。”

除了制度创新，自由港的核心内容是增强其功能。

“在自由贸易区，服务业的开放不是特别充分，而建立自由贸易港就更充分了。否则，它将与外国连接，没有相关服务行业的支持。”白明告诉《中国新闻周刊》，自由贸易区是在保税区的基础上发展起来的，许多地区仍然按照国内规则进行管理。“自由贸易港口需要更加开放。如果我们遵守规则，外国人就不会来。否则自由港的含金量就会打折扣。”

他建议离岸贸易和离岸金融应该跟上。

“如果你不发展离岸贸易，在原来的保税贸易的基础上，你是不是自由港并不重要。要发展离岸贸易，必须有离岸金融。”白明说，虽然上海自贸区也设立了自由贸易账户，但它不是基于离岸交易的自由贸易账户，而是进出口贸易的一般自由贸易账户。根据现行外汇管理规定，仍需严格审批。在自由港，根据国际惯例，付款应该立即兑现，但根据现有的监管措施，这仍然是不可能的。"但是在一个自由贸易的港口，画一个地方可以更自由."

在“国内通关”模式下，服务贸易将更加便捷。以赵南船舶维修业务为例，为了控制可能出现的风险，在传统模式下，从事国际业务的船舶备件需要进行维修，有些备件需要进口、申报和出口后才能装船。有些人甚至要求在同一艘船上换车。例如，一些备件从船上卸下，修理后放回船上。但是，在自由港模式下，目前的监管模式和程序是可以改变的。“是否可以开展许多离岸服务，以及税收是否可以与国际离岸业务的征税方法挂钩，这些都必须逐步探索。”

许多受访专家认为，建立自由贸易港、发展本地贸易和转口贸易不是最终目标，但离岸贸易和离岸金融是自由贸易港的最终探索方向。

“离岸贸易本身只是一个起点。要创造流动性带来的附加值，就必须提供更多的离岸服务贸易和金融，包括税收援助。”陈波告诉《中国新闻周刊》，在未来的离岸业务中，应该对跨国公司总部进行离岸管理。“这些企业一般分为两类，一类是为离岸贸易提供运输的国际航运公司，另一类是作为第三方为市场资金的分配提供便利的跨国公司总部。”

在陈波看来，很难“挖掘”传统在岸贸易和在岸金融的潜力。现在最需要的是贸易形式和贸易模式的创新。“在自由港之前，离岸贸易已经开始试点，但规模仍然很小。建设自由港需要大力发展离岸贸易，探索期货贸易模式，完善相关的制度、服务和自由化。”

需要更大的改革自主权

在方案确定之前，如何在上海进行基准测试是最受关注的问题。

上海市发展和改革委员会副主任朱民在2017年的一次新闻发布会上解释说，世界上所有成功的自由贸易港口都有专门针对它们的特殊政策。上海自由贸易港区不仅要借鉴国际通行做法，还要研究国际投资和贸易发展的最新趋势，还要研究经济全球化的最新趋势，并结合中国实际。

“中国的现实是什么？我们的贸易范围很广，贸易额很大。例如，浦东机场在全球货运量中排名第三，洋山深水港在全球集装箱吞吐量中排名第一。有必要从中国的实际出发，研究自由贸易港区运行和管理的体制机制。”

"自由港有狭义和广义的自由港."赵南告诉《中国新闻周刊》，香港是一个自由港，是一个港口城市。自由不限于习俗。资金可以自由进出，人们可以高效流动。新加坡与香港不同，它只在港区实行自由港制度。“如果是香港模式，就应该在金融体系、人员流动和各种要素的自由流动方面更加开放。”

不过，在目前的规划下，可以预测中国内地的自由港范围不会太大。

除了上海已经启动自由港规划之外，在浙江建设自由贸易港的目标也提上了日程。

与一些省份分配自由贸易区的做法不同，浙江的自由贸易区集中在宁波-舟山港，其定位也非常明确，以石油储运为重点，以提高石油资源配置能力。商务部新闻发言人高锋曾表示，浙江自由贸易试验区已初步确立了建设符合国际标准的自由贸易港区先导区的发展目标，推进以石油产品为核心的大宗商品贸易自由化。

广州市委书记任雪峰在党的第十九次全国代表大会上也提出要探索建设南沙自由贸易港，在南沙的开发建设上取得新的突破。

"与自由贸易区不同，自由贸易港不是盆景，也不需要每个人都去学习."白明说，开放规则越复杂、越高，适应性就越差。建设自由贸易港的目标是在最高水平上优化资源配置。"世界上的自由贸易港口都是特殊的公园，都很小，很精致."

“自由贸易区更注重二线的有限渗透，自由港更注重一线的完全自由化。”陈波说，两者的使命有着根本的不同。自由贸易区是对全国未来开放的考验，承担着全国更加开放的试验场任务。自由港完全不同。在全国推广和复制自由港并不迫切，更重要的是建立世界最高开放标准的基准。

在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，在对外开放的诸多措施中，“给予自由贸易试验区更大的改革自主权，探索建设自由贸易港”的提法备受关注。

目前的共识是，要建设自由贸易港，就必须在自由贸易区的基础上获得更大的改革授权。

"上海自由贸易港的规划已经形成并提交给中央政府."陈波告诉中国新闻周刊，但是它还没有发布。一个可以预见的原因是，由于大开放，它对原来的监管产生了很大的影响，而有关部委也有很多顾虑。“最大的挑战在于二线能否有效地管理一线的发布所带来的影响；当影响发生时，我们是否有足够的技术水平、制度保障和专业人才来将影响的范围和强度降到最低？危机管理的能力和效率是最大的考验。”