中国房地产税改革需要澄清的八个问题

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中国房地产税制改革需要澄清的八个问题

资料来源:北京大学林肯中心

作者:刘伟，北京大学林肯学院城市发展与土地政策研究中心

在2018年两会期间，房产税再次成为社会关注的热点。两会前，时任财政部长肖杰发表文章，提出房产税应遵循立法先行、全面授权、循序渐进的原则。两会期间，全国人大筹备委员会(NPC)和财政部在新闻发布会上，不仅再次明确了房地产税收立法的程序，还提到了改革的一些细节，如整合相关税种，合理减轻建设交易中的房地产税收负担等。同时，学者、媒体和公众也对我国房产税改革提出了许多意见。可以看出，在当前关于房产税改革的讨论中，仍有一些基本问题没有达成共识，一些基础知识没有普及，这直接影响了房产税改革的推进。

第一，土地公有制也可以征收房产税

房地产税是根据市场评估价值对房屋和土地征收的一种财产税。根据中国《物权法》，国有土地使用者有权占有、使用国有土地并从中获利。因此，国有土地使用权是一种物权，是一种财产，可以征收房产税。此外，国有土地使用者也可以成为房产税的纳税人。另一方面，许多国家的房地产税收用于地方公共服务支出，这些公共服务被资本化为房地产价值的一部分。从这个角度来看，房产税是享受公共服务的居民在该地区缴纳的公共服务税。因此，房产税只与所有者或使用者是否享受当地公共服务有关，与所有者或使用者拥有或使用的土地产权类型无关。

在国际经验中，对公共土地征收房地产税的例子也很多，如新加坡、以色列、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等。这些国家和地区在其法律和体制框架内协调了公共土地使用权和住房所有权之间的关系。在法律上，英国和英联邦国家通常将房地产税纳税人定义为房屋的占有者。居住者包括所有者和使用者。这样，房屋的所有者和使用者都被视为纳税人。在中国香港，房地产税被称为税率税。它还在纳税人的定义中使用了占有者的概念。此外，香港的房地产税是根据每年的租金评估值计算的，即根据房地产市场租金计算的值。这种方法解决了土地使用权和房屋所有权之间的矛盾，并根据租金价值对土地和房屋征税。在其他国家和地区，如美国的新加坡和夏威夷，法律规定，在重新评估时，州或州政府拥有的土地和土地上的建筑物应被视为完全所有权。也就是说，在房地产税评估中，公有土地上的房地产和私有土地上的房地产受到同等对待。

二、土地出让金和房产税是地方政府公共服务资金的两大来源

从本质上讲，土地租赁和房地产税是政府收入的两种形式。土地租赁的本质是在土地使用期间一次性支付土地租金。中国的城市土地实行公有制，政府代表全体公民向土地使用者收取地租。房产税是地方政府的一项税收。

从功能上讲，土地租赁和房地产税有相似之处。两者都是地方政府收入，用于地方政府的财政支出，但在支出领域存在差异。土地出让金主要用于已出让土地的前期开发和拆迁补偿。根据财政部2015年的数据，这部分支出已经占到土地租赁收入的近80%。其余土地出让金主要用于城乡社区支出，如农村农业、城市建设、住房保障、教育等。从国际经验来看，房地产税主要用于教育、公共安全、卫生和消防等基本经常性公共服务支出。

土地租赁和房地产税是地方政府公共服务资金的两种不同来源。如果是住宅用地，土地出让金由市场招标确定。它不仅包括土地使用者所享受的公共服务的支付，还包括未来土地增值的预期。这种增值的期望很大程度上源于对未来公共服务改善和增加的期望。房产税是地方政府每年根据房地产市场评估值的一定比例征收的税收，根据当年地方公共服务支出水平确定。

地方公共服务将通过资本化成为房地产价值的一部分，公共服务水平的提高将带来房地产价值的增加。这一观点得到了国内外许多学者的验证。从中国房地产市场过去的发展速度来看，土地出让金中包含的未来公共服务增长预期一般低于实际公共服务支出。这意味着地方政府也通过其他财政和税收收入提供和改善地方公共服务，从而实现房地产价值的持续增长。在公共服务的成本分担机制上，公平的做法是由享受公共服务所带来的增值财产的人来承担公共服务支出，增值越多，缴纳的税款就越多。然而，在我国现行的财税体制下，地方政府的税收主要是消费税，难以反映基本公共服务——房地产增值——纳税之间的对应关系。

因此，房产税改革的重要性在于改变现行的地方公共服务融资体制，使地方公共服务与税收的对应关系更加紧密，更好地体现效益原则。同时，我们可以考虑将现行多年的地租征收方式改为年租制，参照房产税的做法，按照房产评估价值的一定比例征收年租。这样，年地租和房地产税结合起来，就可以为地方政府建立一个稳定、可持续和可预测的土地和房地产收入体系。

第三，房产税改革的目的不仅仅是增加税收

房产税改革应在调整现行房产税和清理不合理收费的基础上进行。NPC和CPPCC财政部长今年在回答记者提问时也提到了这一点。因此，房地产税制改革将促进房地产相关税收结构的调整和地方政府收入结构的调整，而不是单纯的增税。

可能的改革和调整包括:第一，合并现行的房地产保留税，即财产税和城市土地使用税，并征收住房和土地综合评估征收的房地产税。第二，减轻房地产交易的税收负担，如取消土地增值税、城市维护建设税和教育费附加，降低契税税率。三是区分房地产交易的个人所得税税率，参照长期资本利得税对长期持有的房地产交易实行优惠税率。

第四，房产税不是调节房价的工具

由于房产税是在我国房地产市场快速发展和房价快速上涨的背景下提出的，因此房产税改革往往被寄予调控房价的期望。作为一种房地产保有税，房地产税可以减少空房地产投资投机的利润，从而降低投资和投机需求和住房空购买率。它有一定的调节房价的功能，但绝不是调节房价的工具。这一点可以在各国的经验中得到验证。只有几个国家，如日本、韩国等。，采取了保留环节的房产税来规范房地产市场，效果并不理想。此外，其他国家没有这种工具。

注:日本采用房地产保有税抑制房地产市场泡沫，主要体现在两个方面。一个是1991年征收的土地价格税(1998年停止征收)，另一个是1973年征收的特别土地保有税(2003年停止征收)。韩国通过开征房地产保有税来抑制房地产市场的泡沫，这主要体现在2004年出台的综合房地产保有税上。

五、普遍征税还是只有高端和多套？

房产税是面向所有住房还是只面向高端住房和多套住房？在这两个激烈辩论的方案背后，实际上是对房地产税作用的不同理解和期望。普遍征用制度强调利益原则。只有征收高端和多套方案才强调房地产税在调节财富分配中的作用。

从国际经验来看，欧美一些房地产税制比较完善的国家大多采用普遍征收的做法。好处至少包括三个方面。首先，在纳税人税负较低的情况下，政府可以获得可观的房地产税收收入，即广泛的税基和较低的税率。二是当地居民普遍缴纳房产税，获得良好的地方公共服务，体现了惠民原则，减少了居民搭便车的现象。第三，房产税用于地方公共服务，公共服务水平的提高也促进了房地产价值的增加。因此，居民普遍缴纳房产税也有利于房产税、地方公共服务和房地产价值之间形成良性循环。

当然，普遍征收的实践也面临着一些挑战。首先，一般征收涉及的纳税人较多，征收成本相对较高。然而，随着批量评估和征收管理技术的发展，房产税的征收管理成本不断降低。第二，一般的收藏涉及范围很广。如果征管措施不当，缺乏必要的税收宣传，纳税人更容易抵制。第三，税额与家庭收入之间可能存在不匹配，这使得一些中低收入人群的税负过重。

在讨论我国房产税改革的过程中，很多人提出了只开高端多套的方案。该方案已在上海和重庆实施。其优势在于:一是充分发挥房产税在调节家庭住房产权方面的作用。第二，纳税人范围小，征收成本低，公众反对少。然而，这一方案使得房产税在增加财政收入方面效果不佳，难以体现房产税在利息税和地方公共服务融资方面的优势。

在中国未来的房产税改革中，有必要在两种方案之间找到一个平衡点。普遍征收的做法更符合房产税作为地方税的特点，应该是房产税改革的最终目标。一个可能的解决办法是，在开征房地产税的初始阶段，通过设定一定的税基削减来控制实际纳税人的范围，以尽量减少公众的反对意见。随着住房价值的自然增长，应合理控制减免税基数的调整范围，逐步扩大征税范围，最终实现普遍征收的目标。

6.各国的房地产税对住宅和低收入人群有一定的减税和免税

理想的房地产税应该平等对待所有的房地产，并根据评估价值和统一税率征收。然而，在现实中，几乎所有征收房地产税的国家都为住房设计了一些减免条款，有些国家还为低收入人群、残疾人和老年人设计了特别的税收减免。主要目的是避免个人或家庭的房地产税收负担过重，保护居民的基本住房权利。

各国针对居民和低收入人群的房地产税减免可分为四类:直接税减免、限定估价、限定税率和限定税额。首先看看直接税的免税情况。一些国家免除了经济适用房的房地产税。例如，韩国和立陶宛不对出租给低收入人群的政府所有的经济适用房征收房地产税。然而，也有许多国家没有对经济适用住房免税，而是根据市场评估值统一征收房地产税。这些国家的理念是，经济适用房居民享受与普通住房居民相同的公共服务，房产税不应有任何差别。

第二类减免措施主要针对税基，即房地产的评估价值，包括限制评估价值的增长率、延长评估价值的更新周期以及按一定比例降低评估价值。在美国的一些州，住宅税基的增长率是有上限的，比如佛罗里达州和伊利诺伊州。在一些欧洲国家，政府已经多年没有更新房地产的应税价值，结果是应税价值远远低于市场水平。此外，美国一些州直接对不动产的应税价值进行贴现，例如，不动产评估价值的75%被设定为不动产税的税基。限制税基并不能有效减轻税负，因为总税额是由税基和税率共同决定的。相反，税基的限制更容易在纳税人中造成不公平的税负。

第三类减免措施是限制房地产税率。最典型的例子是美国加州，那里的法律规定，房地产税率在任何情况下都不应超过1%。此外，一些国家对住房设定了较低的税率。例如，在加拿大不列颠哥伦比亚省，住宅房地产的税率远远低于工业和商业房地产的税率。在新加坡，住宅房地产的税率低于其他类型的房地产。

第四类减免措施是减少房地产税的数额。例如，在英国，低收入人群和残疾人的房地产税被扣除。自住房屋也有一定的税收减免。此外，美国许多州采用断路器的做法，将纳税人收入的一定比例作为房地产税的上限。这样，房产税的减免就与纳税人的收入挂钩了。

房产税的减免确实控制了房产税的税负，也有利于减少纳税人的反对。但代价是公平和效率的损失。首先，大规模的减税和免税将不可避免地导致税收收入的减少，也破坏了利税原则，并最终影响到地方政府提供公共服务。其次，减税免税会造成纳税人税负的不公平，也会导致纳税人行为的扭曲。第三，减税措施越复杂，需要的纳税人信息越多，实施成本越高。

因此，在我国房地产税制改革中，如果有必要采取一定的税收减免措施，就必须控制税收减免的范围和规模，尽量减少扭曲。

七、在国际上，房地产价格昂贵、收入低的老年人可以采用递延纳税的方法

房产税是根据房地产市场的评估值计算的，但自住房地产本身并不产生现金流，而是需要纳税人从其他个人收入中支付，这可能导致房地产价值与现金收入不匹配。一个典型的例子是住在城市中心的老年家庭。他们的房子是年轻时买的。随着房屋价值的不断增长和城市的发展，其房屋的估价可能会很高。然而，退休后，他们的收入水平已经大大降低，这导致了房地产税收负担过重的情况。从市场的角度来看，这些老人可以出租或出售他们的高价值的房子，并转移到房地产价值较低的地方，从而减少房地产税的支出。然而，当地政府不能强迫这些老年人出售他们的财产，如果他们考虑到他们的生存权。此外，这些老年人并非没有能力缴纳房地产税，因为他们拥有的房地产是有价值的，但目前的现金收入不能缴纳房地产税。鉴于这种情况，一些国家，如美国和加拿大，采取了财产税递延的方法，既保障了老年人的居住权，又使政府能够获得相应的房地产税。

简而言之，延期纳税是指纳税人可以申请延期缴纳部分房产税，并在将来出售或继承房屋时一次性缴纳延期税款。与此同时，当地政府将对申请延期纳税的房产附加税收留置权。当房子被出售或继承时，政府有优先权获得相应的房地产税。延期纳税是保护老年人生活权利的一项措施。因此，申请人必须满足一系列条件，如申请人必须是老年人，申请的房子必须是他的主要居住地，他的可支配收入必须低于一定水平。

八、科技进步将大大降低房产税的征管成本

与其他税种相比，房地产税需要定期评估其管辖范围内所有房地产的价值，还需要向纳税人征税，因此其征收管理成本较高，难度较大。随着评估技术的发展，房产税的征管成本将大大降低。

房地产价值的准确评估一直是房地产税收征管的难点。近年来，房地产税收评估技术取得了突破性进展。计算机辅助批量评估技术正被越来越多的国家采用。该技术的基本原理是根据一定的特征和属性对房地产进行分类，建立每类房地产的评价模型，确定评价参数，最后通过计算机计算得出每类房地产的价值。与传统案例评价相比，该技术能有效提高评价效率，保证评价结果的公平性。

房地产税收征管的另一个难点在于房地产信息的采集。传统上，评估人员需要去每个房地产进行现场调查和测量。现在，一些国家已经使用航空摄影、无人驾驶飞行器、全球定位系统定位等技术来收集房地产信息，这提高了数据收集的效率和准确性。

房地产税批量评估系统和基础数据库的建立主要是一次性投资，每年定期维护的成本不高。在各国的实践中，地方政府通过一次性投资建立了计算机辅助批量评估系统和数据采集系统，提高了房产税征管的效率和准确性，房产税收入的增加远远超过了系统建设的成本，同时减少了纠纷的数量。

在中国，计算机辅助批量评估技术已经发展了多年。批量评估技术已经在契税征收管理中得到应用，效果非常好。此外，中国在无人机航空摄影技术方面处于世界领先地位，因此可以说评估技术和数据采集技术不再是房产税改革的障碍。今后，我国应重点尽快建立基本的房地产数据库，但难点在于部门间的数据共享和个人住房及收入数据的收集。这可能是房产税改革中需要解决的一个重要问题。

本文基于中国社会科学院论坛(2018年1月)发表的《中国房地产税制改革需要澄清的六个问题》一文。北京大学林肯中心主任刘智对本文的修改提出了宝贵意见。