建议调整虚开增值税专用发票案件公布的门槛

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虚开增值税专用发票已成为当前税收“黑名单”的主要来源。基层税务机关认为新公告应列入“黑名单”，这是有争议的，而且公告过程中的案例不利于抑制“空空壳”假发票的高发，影响了“黑名单”的有效性。

《重大税收违法案件信息披露办法(试行)》自2014年10月1日起施行。自2016年6月1日起，国家税务总局开始实施修订后的《重大税收违法案件信息披露办法(试行)》(以下简称新公告)。在对违反重大税法的企业进行处罚的过程中，笔者发现虚开增值税专用发票的案件数量明显增加。以杭州市为例，自2014年实施“黑名单”公告办法以来，2014年和2015年仅有5家企业被列入“黑名单”，没有出现虚假增值税发票的情况；2016年，列入“黑名单”的企业数量上升至23家，其中虚假案件14起，占61%；2017年，这两个数据分别为73和59，虚假开业比例达到81%。虚开增值税专用发票已成为当前税收“黑名单”的主要来源。

列入“黑名单”的标准是有争议的

虚开增值税专用发票是必须向社会公布的案件，没有信用修复，一经公布，两年内不得撤销。因此，在选择符合新公告第六条第一款第五项要求的相关案例时必须谨慎。目前，基层税务机关认为新公告应纳入虚开增值税专用发票的“黑名单”案件标准，案件公告过程不利于抑制“空空壳”虚开案件的高发，影响了“黑名单”的有效性。

虚开发票和逃税之间的界限模糊了。《中华人民共和国发票管理办法》第九条对虚拟发票进行了定性定义:“任何单位和个人不得有下列虚拟发票行为: (一)为他人和自己开具与实际经营情况不符的发票；(二)让他人为自己开具与实际经营情况不符的发票；(三)介绍他人开具与实际经营情况不符的发票。”也就是说，获得虚假发票也属于虚假发票的范畴。如果行为人虚开增值税专用发票，持发票向税务机关申报抵扣税款，这种行为人不仅符合虚开增值税专用发票的要求，也符合偷税的要求。新公告第六条第一款规定:“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、凭证，或者在帐簿上多列支出或者少列收入，或者经税务机关通知后拒不申报或者谎报纳税，不缴或者少缴应纳税款，已纳税款在一百万元以上的， 且任一年度已纳税额占该年度各税种应纳税总额的10%以上，即偷税漏税。如果待核定补税额超过100万元，且任一年度待核定补税额占该年度各税种应纳税总额的10%以上，则需列入“黑名单”，如果不符合标准，则不予列入。 同时，新公告第六条第五款规定:“虚开增值税专用发票或者其他骗取出口退税、抵扣税款的发票”，即虚开增值税专用发票或者其他骗取出口退税、抵扣税款的发票，应当纳入“黑名单”，不受金额限制。在实际工作中，对于既有“偷税”又有“假开业”的案件，无论最终处罚决定是“偷税”还是“假开业”，行为人的违法本质都是一样的。对于接受虚假披露并被扣除的案件，新公告中“偷税漏税”的公布门槛无疑要远远高于“虚假披露”。这可能导致犯了类似错误的企业接受不同的惩罚，这是不公平的。

虚假增值税发票的发布门槛较低。在虚开增值税专用发票的“黑名单”案件中，有两类案件值得关注。首先，企业存在购票或虚开门票的行为，但涉及的税收金额相对较小，社会危害相对较小。二是在接受税务检查前，企业可能发现发票异常，自行处理问题发票，没有造成国家税收损失。2016年至2017年，杭州市因虚开增值税专用发票而被“列入名单”的案件中，涉税金额在10万元以下的有35户，占49%；另有15家企业在税务检查前对问题发票进行了调整。但是，根据国家税务总局《税务违法案件发票调查管理办法(试行)》(国税发〔2013〕66号)第十五条第一款的规定，如果委托方出具了《确认虚开发票通知书》，则有必要立案审查。对于已取得《确认虚开发票通知书》的受托人，即使在备案检查中发现被检查企业未扣除问题发票，企业也会因取得虚开发票行为受到相应处罚。新公告对增值税虚开发票的公布标准没有金额限制，导致部分发票管理不严的企业，特别是实体中小企业被列入名单。他们中的许多人涉及非法税收，其数额很小，甚至没有造成国家税收的损失。然而，一旦他们触及“虚开专用发票”的高压线，他们立即成为“不可信赖”的企业，这不利于他们的声誉和信贷资金。

出版过程不利于遏制目前高流失率的虚假新局面。近年来，利用“空空壳”虚开企业的案例很多。不法分子利用商业体制改革带来的宽松环境，注册各种“空空壳”企业，进行虚假违法活动。这类案件往往涉及大量金钱，性质恶劣。检验部门不能联系已经脱逃和失去联系的企业，各种文件只能通过公告的方式传递。从检查通知书发出到相关处罚决定送达，30天公告期内至少需要三次。此外，新公告第六条规定:“税务检查局依照前款规定作出《税务处理决定》或者《税务行政处罚决定》，当事人在法定期限内未申请行政复议或者未提起行政诉讼，或者行政复议或者法院判决最终认定案件有效的，依照本办法处理。”也就是说，税务机关在作出《税务处理决定》或《税务行政处罚决定》后，需要等一段时间才能进行公告。行政复议期限为文件送达后75日内(15日限付款时间加60日复议时间)；行政诉讼期限为送达后6个月内。由此可见，经调查，稽查部门判断，逃跑和失去联系的企业涉嫌虚开专用发票，在处罚决定生效后，至少需要6个月时间向社会公布。这一规定不利于打击以“短、平、快”为特征的虚假开市案件。在六个月的行政诉讼期间，非法分子很可能会以不同的面目注册一家新的“空壳牌”企业，并重复上一轮的非法活动。

建议完善税收违法行为“黑名单”制度

为进一步有效惩治涉税违法行为，构建“亲清”的新型税收企业关系，促进社会信用体系建设，笔者建议调整增值税专用发票虚开列入税收违法行为“黑名单”的情况，完善实施细则，形成更加规范合理的不诚信纳税人联合处罚新格局。

明确接受虚假发票的法律性质。就行为人接受虚假增值税发票和申报抵扣而言，接受虚假发票行为是行为人偷税的手段和方法，虚假增值税发票行为和偷税行为不是两种相对独立的行为。虚开增值税专用发票的最终目的是逃避缴纳国家税款。实际上，使用假发票逃税也很常见。针对此类案件，建议国家税务总局出台相应的定性标准，规范基层税务机关的日常运作，确保“黑名单”的公平正义。

适当提高虚假增值税发票的发布门槛。国家税务总局实施“黑名单”制度的初衷是维护正常的税收征管秩序，惩治严重的涉税违法行为。虚开增值税专用发票或者骗取出口退税、抵扣税款数额巨大、违法情节严重、社会影响较大的其他发票，破坏正常税收管理秩序，直接损害增值税管理链条的，应当予以公告。有些违法行为比较轻微，有些甚至没有造成国家税收的损失。此类案例的“清单”与当前进一步完善纳税评估机制、优化税收环境的背景不符。建议虚开增值税发票的标准提高到25张或10万元以上；对于未造成国家税收流失的非恶性案件，建议采用只记录不披露的信用修复机制。

适当缩短已逃失联系企业虚假开业案件的公布流程。对于逃失联系的虚假单位，建议在处罚决定公告期满后，将其纳入重大案件公告系统，以加快上述案件联合处罚的响应速度。同时，建议将“黑名单”制度与税务登记制度联系起来，以防止犯罪分子重新登记、开具发票或与税务有关的违法行为。

(作者:杭州市国家税务局稽查局)