“更大自主权”引领中国开发区改革再出发

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□李军强

最近，国务院发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新升级，打造改革开放新高地的意见》，赋予开发区更大的改革自主权，提出优化开发建设单位和经营单位的管理机制，深化“分配诉讼”改革。一系列指导性意见；6月，上海市发布了《关于支持浦东新区改革开放，实现新时期高质量发展的若干意见》，明确提出赋予浦东新区市级经济管理权，进一步加大浦东新区在经济调控、行政审批、规划和综合执法等方面的权力。

在这一系列文件中，“自主”已经成为一个核心词汇。

两种观点:突破还是退化？

中国开发区自发展以来，承担了经济发展的重要使命。开发区作为中国工业最集中的地区，已经成为当地经济发展的重要增长极。然而，随着我国改革开放的深入，以经济发展功能为基础的开发区社会管理功能也得到丰富。各界对这一现象有两种看法。

第一种观点是，开发区应始终注重经济管理职能。一方面，它应该在经济管理职能本身寻求更大的突破。另一方面，过多地触及社会管理职能会增加开发区自身发展的压力，成为一种负担。此外，如果开发区具有经济管理和社会管理的功能，实际上，开发区在某种程度上正在向城市发展。久而久之，开发区和市区没有区别，甚至消失，这是中国开发区退化的一种表现。

第二种观点认为，在开发区建立之初，由于工业发展的需要，经济功能被赋予了它。然而，随着开发区发展的不断深入，由于生活、教育、医疗和养老的实际需要，开发区的人们不得不进行社会功能的管理，这是开发区最大的现实情况。

从理论上讲，这两种观点都有一定的道理，那么这两种观点在开发区实践领域的实际发展如何呢？

第一种观点的典型代表是TEDA。2018年初，TEDA进行了大刀阔斧的改革，强化了经济职能，剥离了社会职能，将TEDA街上市，实现了经济管理职能和社会管理职能的“双轨管理”。此外，北京开发区和大兴区等周边地区相互重叠，也采取了“双轨”的职能分离管理。

第二种观点是典型的广州开发区。为了弥补广州开发区城市功能的不足，2017年9月，广州开发区与广州黄浦区进行了深度整合，将经济管理功能与社会管理功能统一起来。

可以说，这两种模式的出现都有其自身的考虑，但中国开发区独立权威的发展方向究竟是什么还没有定论。

“更大的自主权”:

重启开发区改革的核心命题

随着国务院文件赋予开发区更大的改革自主权，浦东新区又迈出了改革开放的步伐，关于开发区权威的发展方向有两种讨论，即开发区或区域的问题归根结底是发展问题。

主要开发区的“自主权”不在于扩大权力，而在于更大的“自主权”和“选择性”。所有主要开发区都在寻找适合其自身发展或特定发展阶段的机制和途径，而不是寻求一个独特的“标准答案”。“摸着石头过河”将成为新一轮改革开放下我国开发区发展的新常态，但发展之路步履蹒跚，必然会给开发区带来“阵痛”，但发展之路的上行趋势并未发生根本改变。

回顾开发区成立之初，其使命在于改革开放政策的第一次尝试。通过赋予特定区域改革自主权，将发展经验从区域向外推广，既保证了“小船掉头”的发展灵活性，又实现了发展曲折中的“自主性和可控性”。因此，在改革开放之初，“给予更大的自主权”就成了开发区的“身份证”。现在，在改革开放四十周年的第一年，

开发区改革开放2.0:创新生态系统的转型

中国开发区成立时，其使命是致力于建设工业集中区。因此，围绕产业发展出现了一系列有中国特色的投资政策和做法，如“三比一互补”、“两免三减”、“九通一平”等。

直到今天在工业发展中，开发区发展的关键已经转向人才。近年来，各开发区相继出台了相关的人才政策，如北京开发区的“一麒麟”人才政策，天津开发区的“海河人才计划”，苏州工业园区的“千人计划创业投资中心”。事实上，从“服务企业”到“服务人才”，本质上是开发区产业实现转型发展的现实需要。

如果以企业和人才为核心的创新要素聚集在开发区，那么下一步的发展必然是开发区创新生态系统的建设，这也是中国开发区“改革开放2.0”的核心。

从企业到人才，再到创新生态系统，是中国产业创新发展的阶段性特征，也是中国产业从模仿制造到模仿创新，再到自主创新的关键要素的表现。创新生态系统的构建将决定中国产业自主创新的成败，是中国在下一阶段改革开放中必须抓住的第一个“阵地”。

开发区引领中国“改革开放2.0”或自主创新发展的基本逻辑是，在中国，开发区拥有最高的产业集聚度，创新必须紧紧围绕产业，才能释放活力。

如果蛇口工业园区比深圳经济特区早40年建成，是“改革开放的第一枪”，那么40年后，中国的开发区将再次被赋予更加鲜明的改革开放使命，一个更加“独立、开放、创新”的开发区将再次引领中国的改革开放。

(作者是同济大学发展研究院工业园区研究中心副主任，同济大学经济与管理学院博士)