梁建章：中国应该实行哪些鼓励生育的政策

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作者:、黄

自2016年元旦以来，中国实施了一项全面的二胎政策，但这一措施并没有改变出生率下降的趋势。根据国家统计局的数据，2017年出生人口为1723万，不仅比2016年减少63万，而且比卫生规划委员会之前的最低估计数少300万，甚至低于卫生规划委员会在不改变政策的情况下预测的出生人口。

在2017年出生的人口中，独生子女人数为724万，占42.02%；二孩883万，占51.25%；三岁及以上儿童116万人，占6.73%。由于任何妇女在生两个孩子之前都必须生一个孩子，而且有些生一个孩子的妇女不会生两个孩子，当育龄妇女的年龄结构普遍稳定时，两个孩子的数量将大大少于一个孩子。因此，目前二胎生一个以上孩子仅仅是因为二胎政策释放了生育意愿的积累潜力，更多的育龄妇女有了二胎。

但是，随着累积势能的释放，目前生育两个孩子的主要力量将逐渐由已经生育一个孩子的女性承担，而目前愿意生育两个孩子的夫妻不到50%。考虑到未来几年中国育龄妇女的数量将每年减少约500万，一个孩子的出生数量也将逐年减少。在这些因素的共同作用下，如果没有鼓励生育的政策，在未来几年内，年出生人口很可能会下降到1400万以下，在大约十年内下降到1000万以下。

目前，鼓励生育的措施在生育率低于更替水平的国家和地区非常普遍。对有孩子的家庭的经济激励通常是渐进的，尤其是对第三个及以上的孩子，激励的数量一般足以让新生儿父母维持体面的生活。然而，在生育率极低的国家，即使大力鼓励生育，生育率也无法恢复到更替水平。与其他国家和地区相比，中国限制生育政策的实施最为严厉和持久，而鼓励生育政策的实施最为迟缓。可以预测，中国比其他国家更难提高生育率。因此，中国需要尽快出台全面放开和鼓励生育的政策。其宏观目标是将生育率提高到更替水平，促进人口、经济和社会的平衡和可持续发展，并使所有公民受益。

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出，要促进生育政策与相关经济社会政策的衔接，加强人口发展战略研究。因此，我们提出以下鼓励生育的建议，具体分为七个方面。

1)取消任何生育限制。

鼓励生育的前提是取消生育限制，全面放开生育，不需要申请生育批准，取消社会抚养费的征收，取消开除生育等处罚措施。例如，《广州市人口与计划生育服务与管理条例》第二十七条规定，国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业和乡镇集体企业应当辞退超生职工或者解除劳动合同。像这样的规定应该废除。

2)每个家庭的第二个孩子在6岁前每年享受10万元的税收抵免。

随着中国变得越来越富裕，尤其是孩子数量的减少促进了抚养孩子的奢侈，中国社会抚养孩子的成本不断上升，这使得许多家庭不愿意生两个孩子。目前，大城市抚养孩子的平均年成本可能超过2万元，这还不包括机会成本和父母投入的时间和精力。为了减轻育龄夫妇抚养子女的负担，政府有必要为抚养家庭提供财政支持，这种支持可以减税或直接补贴。

由于不同地区和不同人群的收入差距较大，我们建议个人所得税减免和现金补贴并重。对于高收入家庭，个人所得税的减免可以通过对每个孩子的减税来实现。为了提高生育率和减轻总体财政压力，在实行二胎政策时，只能对第二胎实行减税，在完全放开后，可以对第三胎甚至更多的孩子实行减税。儿童的减税金额上限为每个儿童每年10万元。

此外，我们可以借鉴韩国的做法，对多子女家庭购买汽车减免使用税。韩国政府于2010年审查的《地方税法修正案》规定，抚养三名或三名以上18岁以下儿童的家庭和照顾者在购买汽车时将享受减税、免征使用税和登记税的优惠政策。

3)每个家庭的第二个孩子在6岁前每年可获得1万元的现金补贴。

由于低收入家庭不需要缴纳个人所得税，税收减免不适用于低收入家庭，现金补贴可以直接发放给这些家庭。对于6岁以下的儿童，我们建议政府通过这些方式转移给这些家庭的费用平均为每个儿童每年1万元左右。

根据国家统计局的数据，从2011年到2016年的六年间，中国的平均出生人数为1668万，两个孩子的比例不到50%。由此可以计算出，目前六岁以下儿童不到6000万，因此政府每年用于抚养两个孩子的支出不到6000亿元，不到国内生产总值的1%。相比之下，在北欧和西欧国家，抚养家庭的补贴一般相当于国内生产总值的3%和4%。可以看出，本文提出的财政补贴仍低于北欧、西欧等低生育率国家，但可以作为起点，在未来逐步提高补贴。

4)在全国范围内建设10万个托儿所，0-3岁儿童入托率提高到50%。

许多年轻人害怕生两个孩子的一个重要原因是照顾孩子的时间和精力成本很高，这尤其反映在儿童进入幼儿园、幼儿园和学校的困难上。尤其是三岁以下的孩子。根据中国卫生计生委的数据，中国各幼儿园0-3岁幼儿的入托率仅为4%。我们建议将0-3岁婴儿的入托率提高到50%左右。为此，政府有必要直接或牵头建设约10万个托儿所。

5)0-3岁幼儿教育应纳入义务教育。

研究表明，学前教育对社会有很高的回报价值。因此，我们建议将学前教育纳入免费义务教育，也就是说，政府应该提供免费的托儿所和幼儿园，这样住在当地的父母可以根据自己的意愿送孩子进来。

此外，我国幼儿教师严重短缺，因此有必要提高幼儿教师的待遇，以吸引更多的优秀人才从事幼儿教育。根据教育部2013年颁布的《幼儿园人员配置标准(暂行)》，全日制幼儿园的教职员工与儿童的比例应达到1: 5至1: 7。然而，数据显示，2016年，中国有381.8万幼儿园教师，师生比例约为1: 12。为实现1: 7的目标，需要增加248.8万名学前教师。我国幼儿园教师的人员配备标准还远未达到要求。(m.xinhuanet/hn/2017-11/26/c_1122011770)

6)取消各地对未登记人口的限制。

在许多大城市，外籍注册工人占了工作人口的很大一部分，但许多城市根据注册人口的规模规划和分配教育资源，这导致未注册儿童难以进入幼儿园、托儿所和学校。由于忽视人的城市化，许多农村儿童成了留守儿童。虽然许多外国居民在大城市工作并纳税，但他们的孩子不能享受同样的教育福利。因此，许多结婚生子的年轻人面临着这样的困境:要么离开城市，要么让他们的孩子回家，成为留守儿童。许多人被迫推迟计划生育，甚至放弃抚养孩子。

我们建议取消各地对非户籍人口入学的限制，只要他们是中国公民，就可以在任何一个城市接受义务教育，让流动人口真正留在城市，让他们的孩子方便地去附近的幼儿园、公园和学校上学，这不仅是促进经济社会可持续发展的唯一途径，也是提高生育率的重要措施。

7)保障非婚生子女的平等权利。

随着女性教育水平的提高和职业发展，许多职业女性不愿或无法结婚，导致各国的结婚率逐年下降。虽然北欧国家的结婚率低于东亚国家，如中国和日本，因为大约40%-60%的孩子来自婚外，北欧国家仍然可以保持比东亚国家更高的生育率。

毫无疑问，我们不鼓励婚外生育，但我们认为，有能力和意愿独立抚养子女的妇女也应该公平享有生育的权利和福利。因此，我们建议在法律法规中消除对非婚生子女的任何歧视，以充分保护非婚生子女的合法权益。

在过去的30年里，中国的年出生人口总体上大幅减少。根据2010年的人口普查数据，20世纪80年代、90年代和00年后的人口分别为2.19亿、1.88亿和1.47亿。从80后到00后不到一代人，出生人口减少了约33%。虽然全面的二孩政策会带来出生人口的短暂而有限的积累和反弹，但在此之后，由于22-30岁高峰年龄的女性在未来10年内将缩水40%以上，年轻一代的生育意愿大大降低，如果不尽快出台大力鼓励生育的政策，中国未来的出生人口将不可避免地像悬崖一样跌落。

(作者简介:

梁建章，Ctrip.com大学联合创始人、执行董事会主席，北京大学光华管理学院教授，人文经济学院特聘研究员

黄:人口与未来网站联合创始人，人文经济学会特聘研究员，中国与全球化智库特聘高级研究员