打好污染防治攻坚战时不我待

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主持人周

客人

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员李佐军

中国财政科学院资源与环境研究中心副主任程宇

复旦大学环境经济研究中心副主任李志清

在2017年12月召开的中央政治局会议和中央经济工作会议上，提到了一个关键词:与污染的斗争。值得注意的是，这是中央经济工作会议提出的一场反污染的硬仗，关系到国民经济发展的大局。会议明确指出，要与污染作斗争，必须大幅度减少主要污染物排放总量，全面提高生态环境质量。关键是打赢蓝天防御战，调整产业结构，淘汰落后产能，调整能源结构，增加产能节约和考核，调整运输结构。

尽快完成污染防治中最困难的改革

《中国经济时报》:为什么要把污染防治放在一场硬仗的风口浪尖上，要求一场硬仗？

李佐军:污染防治是今后三年必须做好的三大硬仗之一，原因如下:一是2020年全面建设小康社会的要求。全面建设小康社会不仅需要物质文化要求，也需要生态环境要求。如果在我们宣布全面建设小康社会后，烟雾仍然很严重，老百姓(603883，临床单位)可能不会意识到他们已经进入了小康社会。二是以人为本的执政理念的要求。中国共产党第十九次全国代表大会的报告指出，人民应该是促进人的全面发展和社会全面进步的中心。新时期的主要社会矛盾已经转化为人们对美好生活日益增长的需求与不平衡发展之间的矛盾。对美好生活的需求包括对美丽生态环境的需求，所以我们必须与污染进行一场艰苦的斗争。第三，要实现十三五规划的目标。根据“十三五”规划的要求，到2020年，单位国内生产总值能耗比2010年降低15%，碳排放减少18%，非化石能源减少15%，劣质钒水减少不到5%，二氧化硫和氮氧化物减少15%，化学需氧量和氨氮减少10%，地级以上城市减少0。这些任务艰巨，需要经过艰苦的战斗才能完成。

刘志言:环境污染的排放与传统工业化密切相关。二氧化硫、氮氧化物、烟尘等许多污染物主要来自工业。自2011年以来，中国已成为世界上最大的工业国家，许多污染物排放总量居世界首位，给资源、能源和环境保护带来巨大压力。21世纪以来，虽然中国在节能减排、资源节约和环境保护方面投入了大量资金，但每年的投资仅占国内生产总值的1.5%，一些简单易行的措施基本到位。取得的成果也非常显著。据统计，在过去的五年里，主要污染物的排放总量正以年均4%左右的速度逐年下降。然而，目前高投入、高排放、高污染的生产方式尚未得到根本扭转，重末端治理、轻源头控制和清洁生产的问题尚未得到解决。

另一方面，中国共产党第十九次全国代表大会的报告指出，中国的发展进入了一个新的时代，新的矛盾出现了。从发展过程的特点来看，经济社会发展一般要经历贫困、温饱、小康和繁荣阶段。到2035年，我们将全面建设小康社会，向中高收入富裕社会迈进。身心健康已经成为人们的主要需求，并将带动一系列相关的新需求，如高质量的物质需求、健康需求、环境需求、文化需求和社会需求。由于生态环境质量直接影响人们的身心健康，生态文明建设已成为现阶段现代化的主导领域。蓝天、碧水、净土，作为生产优质生态产品的基本环境条件，能够满足人们对优美生态环境日益增长的需求，必须把生态环境当成生命来对待。必须做好控制污染的艰苦斗争。

程昱:把污染防治提到攻坚阶段的主要原因是环境污染已经成为全面建设小康社会的一个突出缺点。改革开放以来，中国经济多年快速增长，创造了世界第二大经济体的奇迹，积累了一系列深层次的矛盾和问题。其中，一个突出的矛盾和问题是资源环境承载能力接近极限，高投入、高消耗、高污染的传统发展模式不可持续。根据世界卫生组织2016年发布的空空气污染数据，中国在世界上污染最严重的20个城市中占了4个。中国的海洋环境也被认为是世界上退化最严重的海域之一。根据包括环境保护部在内的13个部门联合编制的《2016年中国环境状况公报》, 2016年，338个地级及以上城市中只有84个城市达到了空环境气体质量标准，占所有城市的24.9%；254个城市环境空燃气质量超标，占75.1%。在6124个地下水水质监测点中，水质优、良、良、差和极差的监测点分别占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。其中，差级和极差级的比例高达60%。垃圾围城和垃圾围城现象仍然比较普遍，离根本扭转的目标还很远。这种严峻而复杂的环境问题已经成为经济发展的瓶颈，成为全面建设小康社会的突出缺点，不能满足人们日益增长的对美好生活的需求。因此，生态环境保护和环境污染防治必须放在更加突出的位置。与污染进行艰苦的斗争是为了确保发展、健康和幸福。

李志清:污染防治工作已经进入深水区，难度和挑战性越来越大。要进一步推进污染防治工作，提高环境质量，就要付出更大的代价和成本；生态文明体系改革进入关键阶段。改革越深入，传统体制的反弹越强，一些既得利益集团的阻力越大，这体现在污染防治上，利益的再分配效应越来越明显；环境保护迫使经济转型的时间窗越来越小，环境保护需要一定的经济能力。因此，在经济蓬勃发展的时候，推进改革和环保工作相对容易，而经济本身有一个固定的发展周期，当错过了经济好转的时间窗口，各种矛盾就会接踵而至，打破环保的节奏。因此，我们必须刻不容缓，尽快完成污染防治中最困难的改革。

与污染作斗争并不容易

中国经济时报:当你与污染做一场艰苦的斗争时，你会面临什么挑战？

李佐军:与污染做一场艰苦的斗争并不容易。它面临以下挑战:第一，中国发展阶段带来的挑战。目前，我国正处于工业化的中后期，许多重化工业将继续发展，资源和能源消耗更大，环境污染压力更大。与此同时，中国的城市化正处于加速阶段的中期，仍有十几年的快速城市化，这也需要消耗大量的资源，增加环境污染。第二，资源禀赋和能源结构带来的挑战。中国是一个富煤、缺气、缺油的国家，也是世界上主要的煤炭生产国。在能源消耗中，化石能源约占90%，其中煤炭占65%以上，超过三分之二的电力生产依赖于燃煤发电。煤只是二氧化碳排放的主要来源。第三，国际分工格局带来的挑战。在国际产业分工中，中国处于中低端加工制造环节，消耗资源多，环境破坏严重。作为世界加工制造中心或世界工厂，中国的资源消耗和环境污染随着加工制造业向中国的不断转移而增加。第四，发展模式转变困难带来的挑战。过去30年形成的高投入、高消耗、高排放、高污染的粗放型发展模式具有路径依赖和锁定效应。发展模式难以改变的深层次原因是政府职能难以改变。第五，人口众多带来的挑战。中国是世界上人口最多的国家，拥有近14亿人口。每个人都是碳排放的来源，每个人都需要消耗资源和影响环境。

刘志言:据预测，中国将在2030年左右基本完成工业化和城市化，总人口和能源消耗也将达到峰值，因此资源消耗和污染物排放的压力仍然比较大。从大气污染控制的角度来看，在能源结构没有得到很大改善的情况下，化石能源消耗所排放的温室气体和污染气体仍将威胁空气安全。新能源汽车的大规模生产和推广也需要十年左右的时间，因此很难全面改善城市空气质量。从水污染控制的角度来看，城市雨污分流还没有完全到位，海绵城市和地下公用隧道的建设才刚刚开始，城市污水处理和回用还没有得到妥善解决。由于分散居住在广阔的村庄，污水集中处理困难。更为严重的是，化肥农业造成的区域水污染需要系统治理，任务十分艰巨。与此相关，中国农村地区的土壤污染也很严重，这直接影响到食品安全。与此同时，防治荒漠化、石漠化和水土流失的任务依然艰巨，森林、草原、河流、湖泊、湿地和耕地等生态系统亟待恢复和恢复。可以看出，要改善中国的整体环境状况，任仲还有很长的路要走。这就要求我们在经济发展过程中走新型工业化道路，完成污染物控制，所以这是一场硬仗。

李志清:节能减排和改善生态环境质量是两大挑战。如果经济持续高速增长，将减少污染物排放，改善生态环境质量，这将对环境保护提出很高的系统要求。它要求经济和环境保护并肩作战，从源头控制污染物排放到底。因此，中央政府大力推行各种改革措施。

程煜:十八大以来，环境保护一直受到重视。围绕大气、水、土壤三大污染防治战役，中国环境治理进程进一步加快。特别是《环境保护法》和《大气、水、土壤等十条》颁布实施以来，环境污染防治取得了显著进展。但是，我们也应该看到，中国的环境问题是复杂的、压缩的，多阶段、多领域、多类型的问题是积累和叠加的。与世界上一些发达国家相比，中国正以较低的人均收入水平解决更复杂的环境问题，环境压力比其他国家更大、更难解决。综上所述，存在以下主要挑战:一是产业和能源结构调整和优化任务艰巨；第二，新旧环境问题交织在一起，复杂性突出；第三，工业化和城市化两轮驱动的环境压力很大；第四，环境保护的协调与合作是困难的。国家级53项主要生态环境保护职能中，40%在环保部门，60%分散在其他9个部门；第五，合作治理国际和国内环境问题的挑战增加了。保护生态环境、应对气候变化、维护能源和资源安全是全世界面临的共同挑战。当前，环境问题已经超越传统范畴，不断渗透到国家政治、经济和安全领域，环境利益已经成为国家核心利益的重要组成部分。中国必须应对国际气候变化、环境合规性、跨境空气和水污染，以及国内外普遍关注的城市空气霾、重金属污染、水污染和水质安全。协调治疗和整体解决方案的挑战越来越大。

建立现代经济体系促进绿色发展

中国经济时报:中央经济工作会议把加快生态文明建设作为推进高质量发展的八大任务之一。深化生态环境保护需要与经济发展保持平衡和深度融合。那么，我们应该如何正确处理保护与发展的关系呢？

李佐军:环境保护和经济发展是相互促进的。例如，发展环保产业可以促进经济增长；增加政府对环境保护的投资可以刺激经济增长；良好的环境可以通过吸引投资来促进经济增长；环境保护可以通过保护或保持资源的价值来促进经济增长；环境保护可以通过保护人们的健康生活和增加人力资本来促进经济增长；环境保护可以促进技术进步，带来经济增长。还有一些矛盾，例如，环境保护限制了空的经济发展；环境保护需要巨大的投资和机会成本；环境保护要求对污染行为进行罚款，这将降低企业利润；环保需要绿色消费，这将限制一些消费。

我们需要做的是尽可能利用好两者的相互促进，协调和处理好两者的矛盾方面。因此，需要加快生态文明体制改革，特别是加快建立自然资源产权制度、生态产品价值核算制度、多元化市场化生态补偿制度、碳交易制度等。，从而建立一个相互促进的机制。

刘志言:要正确处理保护与发展的关系，必须深化生态环境保护与经济发展的平衡和深度融合，重点是建立绿色发展的现代智能经济体系。通过绿色技术创新和绿色金融支持，建设清洁、低碳、安全、高效的能源体系，推进资源综合节约和循环利用，转变经济发展方式，大力发展战略性新兴产业、高端制造业和现代服务业等绿色环保产业、生态产业和智慧产业，倡导绿色生活方式，实现生产系统与生活系统的循环衔接。

李志清:生态环境保护和污染防治通过改变资源环境与经济因素的比例来改变经济发展的禀赋和路径；有必要通过市场经济引入更有效的资源配置制度和手段，提高反污染斗争的效率，更有效地保护生态环境质量；全社会应该在心理上和实际上做好准备，为即将到来的防治污染的艰苦斗争承担更高的环境保护成本和成本。

程煜:要促进高质量的经济发展，就要发挥促进生态环境保护的作用；深化生态环境保护，也要与经济发展保持良好平衡和深度融合。只有当它们以相同的频率共鸣时，中国经济和社会才能持续健康发展。

首先，必须全面决定环境保护和经济发展。把环境保护作为经济决策的重要环节，从源头上落实环境保护的基本国策。同时，我们必须树立正确的政绩观。有必要将环境保护纳入各级政府的绩效评估中，改变绩效观，以牺牲长期利益换取短期利益。

第二，新型工业化、城市化、农业现代化和绿化必须共同推进。落实“五位一体”总体战略部署，实现经济绿化与绿色工业化同步，资源与环境相结合，加快生态文明体系建设。把环境保护作为生产和消费过程中的重要环节，积极推进循环经济和低碳经济发展，从社会整体循环的角度大力发展绿色消费市场和资源回收产业，优化产业结构。

第三，必须坚决执行环境保护责任制。打破条块分割的管理体制，建立和完善跨部门、跨行业、跨地区的环境综合管理机制。加强环境监督管理，依法加大对环境违法行为的处罚力度，有效解决违法成本低、守法成本高、执法成本高的问题。

多方共同努力赢得抗击污染的战斗

《中国经济时报》:我们应该关注哪些方面来与污染进行艰苦的斗争？

李佐军:根据中国共产党第十九次全国代表大会的部署，要打一场反对污染的硬仗，我们需要集中力量做好以下几个方面的工作。

首先，我们将继续实施三大污染防治行动:空气、水和土壤。坚持全民统治，防治源头，打赢蓝天防御战；加快水污染防治，实施流域环境和沿海水域综合治理；加强土壤污染控制和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；加强固体废物和垃圾处理。

其次，建立和完善促进污染防治的制度和体系。尽快成立自然生态监督机构，统一行使监督城乡各类污染排放和行政执法的职责。提高污染排放标准，强化排污者责任，完善环境信用评价、强制信息披露、重罚重罚制度。

第三，尽快构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。调动各学科的积极性和创造性，促进污染防治。加强各方面的合作，形成全社会防治污染的合力。

最后，认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态文明建设目标评估办法》。按照“十三五”规划目标，开展绩效评估和考核，实施奖惩。同时，要进一步提高环境保护检查员，特别是污染防治检查员。

刘志言:一是加强中央统一组织领导，强化环境污染治理的监督责任，将污染防治纳入绩效考核体系。二是实施污染防治重大工程。坚持全民治、源头防治，加快实施蓝天碧水绿地环境综合治理工程。以使用廉价清洁能源和清洁生产消费为重点，推进污染综合防治，坚决取缔小钢铁厂、小化工厂、小电炉、小锅炉、小电厂、小汽车等。，遏制并逐步减少环境污染排放总量，减少资源消耗总量，加大资源循环利用力度。第三，增加治理投资。组织大型环境治理专业企业，动员社会力量，引进国际先进技术，投资污染防治。

李志清:一是继续推进产业结构转型升级；二是坚定不移地改变能源结构；三是通过绿色金融等经济金融手段促进企业环境治理；第四，鼓励个人、社会组织和其他社会力量积极参与环境保护的治理过程。

程煜:要与污染做一场艰苦的斗争，我们需要关注以下几个方面:第一，树立正确的绿色成就观。建立科学完整的绿色绩效评价体系，坚决实行环境保护工作一票否决制，实行环境问题终身负责制。第二，继续打好防治大气、水、土壤污染的三大战役。三是促进绿色生产方式的形成，优化产业结构。经济建设和生态文明建设能否协调统一，主要取决于生产什么和如何生产，产业布局和结构是否合理。因此，要努力构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。四是形成政府、企业和社会的治理体系。第五，建立和完善各种资源、生态和环境管理制度。