2018：构建新时代“三农”全面发展战略

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推进农业和农村发展，必须解决人地矛盾、小农矛盾和城乡资源竞争，构建全面系统的发展战略。

■吴振军

认真研究古今中外农业和农村转型发展的实践，主要着眼于缓解和解决人地矛盾、小农与大市场的矛盾、城乡资源的矛盾。这些矛盾得到有效缓解或解决，农业和农村转型加快。相反，农业和农村地区的转型是困难的。新时期推进农业和农村发展，必须从解决矛盾入手，构建全面系统的发展战略。

制约农业和农村转型发展的三大矛盾

(一)人与土地的矛盾

人口与土地的矛盾在亚洲最为突出，尤其是东亚和南亚，其次是欧洲、南美和北美。长期以来，人口与土地的紧张关系一直是困扰中国农业和农村发展与转型的主要因素之一。改革开放后，在严格的人口政策控制下，农村人口与土地的比例逐年上升，2009年达到2.85，2013年达到3.22，缓解了人地矛盾。此外，农村劳动力转移在缓解人地紧张关系方面发挥着更加重要的作用。从1978年到2016年，全国农业就业份额从70.5%下降到27.7%。根据农业劳动力，平均耕地面积从2001年的5.26亩增加到2013年的8.39亩。然而，中国农民的平均经营规模仍不到日本、韩国的1/3，欧盟的1/40，美国的1/400，规模仍然太小。

随着中国逐步融入世界农业体系，人地矛盾已成为推高中国农业生产成本、削弱农业竞争力的主要因素之一。与世界其他农业国家相比，中国的平均耕地面积太小，土地要素价格偏高。据最新统计，中国玉米、水稻、小麦、大豆和棉花的平均亩产分别比美国高29.86%、34.28%、194.77%、55.45%和200.51%。劳动力成本也很高，玉米、水稻、小麦、大豆和棉花的劳动力成本分别是美国的14.78倍、4.11倍、16.33倍、8.5倍和28.23倍。

(二)小农和大市场的矛盾

小农与大市场的矛盾主要体现在小生产难以适应大市场的需要。从理论和实践的角度来看，这一矛盾主要可以通过提高农民组织化程度和完善农业支持政策来解决。

在改善农民组织方面，前苏联经济学家查亚诺夫认为，家庭农场只有通过合作形成纵向一体化生产，才能在新时代与大市场有效对接。目前，东亚的日本、韩国和台湾已经基本解决了农民组织化问题。例如，日本农业协会基本上覆盖了全国的农民，在生产前、生产中和生产后的整个过程中为农业提供全方位的服务。根据国务院发展研究中心2016年进行的一项调查，日本长野县一个村庄的74名芹菜种植户，种植面积为150公顷，供应了日本夏季消费的大约90%的芹菜，年销售额为50亿日元，具有良好的经济效益。在这背后，农业协会在芹菜种子的研发、芹菜生产的技术指导和帮助农民走向市场方面发挥了巨大的作用。

完善农业支持政策的目标之一是使小农户能够对大市场的信号做出正确和及时的反应。最早，各国普遍采用市场价格支持。例如，在1992年之前的30年里，市场价格支持一直是欧盟的核心农业支持政策。1992年后，欧盟逐步取消了对大宗农产品的价格干预(000061，股票磋商)，并实施了与产量和种植面积无关的脱钩补贴，有效减少了政府的价格干预，使农民能够更好地应对市场信号。美国农产品市场价格支持政策改革较早。自2002年以来，美国主要实施直接补贴、反周期补贴、市场贷款补贴和亩地保护农民收入。2014年后，美国转向价格损失保险计划和农业风险保护计划，以保护农民收入和支持农业生产，减少了农产品市场价格的扭曲。

目前，中国小农与大市场的矛盾延缓了农业现代化的步伐。一方面，过度的市场价格支持不仅导致农产品国内价格与国际价格的差距不断扩大，农业竞争力下降，而且使农民难以对市场信号做出正确及时的反应。另一方面，我国农民专业合作社的质量较低，农民组织的实际水平不高。中国约有120万个合作社，其中不到10%的相对规范的合作社被农业主管部门认定为模范合作社。

(三)城乡资源矛盾

农业与非农产业、农村与城镇之间的资源竞争现象在世界各地都存在。在中国封建王朝，重农抑商是最基本的经济指导思想。从产业发展的角度来看，非农产业回报较高，要素资源有向非农产业流动的自然趋势。重视农业，抑制商业，就是在农业和农村地区保留劳动力、土地、资本和其他因素。在英国工业革命前夕的羊吃人运动中，贵族赶走了农民，占领了土地发展养羊业，养羊业夺走了农业用地。失去土地的农民不得不进入生产羊毛产品的手工作坊，大量农业劳动力流向工业。同时，资源要素的聚集也加速了城市化进程。西方国家直到完成工业化和城市化的进程后才逐渐缓解矛盾。

我国正处于工业化和城市化快速发展的中后期，城乡矛盾依然突出。从资本的角度来看，新世纪以来，中国农村通过金融和金融渠道流出的资本规模每年超过1.1万亿元。从劳动力角度看，2000年至2017年，中国农民工人数从7849万增加到2.8652亿。在土地方面，据估计，从1987年到2013年，中国征用了7100多万亩农民土地(按2002-2013年人均1.46亩计算)，5900多万农民失去或减少了土地承包经营权。根据国家土地利用总体规划纲要，未来20年中国将占用3000多万亩耕地。

总之，中国人地矛盾最突出，其次是日本和韩国，欧美相对温和。日本、欧洲和美国已经基本解决了小农和大市场的矛盾，而中国小农和大市场的矛盾仍然十分严重。欧洲、美国和日本的城乡矛盾有所缓解。中国正处于工业化和城市化快速发展阶段，矛盾依然突出(见下表)。

农业和农村发展面临突出问题

多年来，中国为解决三大矛盾做出了巨大努力。然而，在人口、资源和发展阶段的制约下，加上粮食安全、农村稳定和农民增收等刚性条件，中国农业和农村发展转型十分困难。近年来，在多重矛盾的共同作用下，农业和农村发展面临着更加严峻的问题。

(1)农产品价格上下颠倒

国内外农产品价格严重反转既有国内因素，也有国际因素。考虑到粮食安全和增加农民收入，中国逐步完善了农业支持和保护政策。在粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策的支持下，国内农产品市场价格持续上涨，并处于高位运行。根据监测，从2012年到2016年，国内食品消费价格指数、粮食价格指数和石油价格指数都在稳步上升。与此同时，国际农产品价格也在逐年下降。根据粮农组织的数据，2012年和2016年，世界粮食名义价格指数从229.9下降到161.5，下降了29.8%。尽管大豆、棉花、玉米临时收储政策改革后，价格倒挂程度逐渐缓解，但大米、小麦、食糖、猪肉等农产品的价格倒挂程度仍然非常严重。

(2)粮食库存大幅增加

近年来，中国粮食库存大幅增加，库存压力很大。食品价格严重倒挂，大量玉米及其替代品进口，给库存带来巨大压力。据估计，中国的粮食库存将在2020年左右达到峰值，去库存化的压力将得到缓解。粮食储备远远超过国家粮食安全需求，给国家财政造成巨大负担。据计算，根据中国目前的2.53亿吨玉米库存，每年玉米库存成本达到670亿元。短期而言，劣质粮食长期占据有限库存，影响粮食质量和粮食安全；从中期和长期来看，高粮食库存压低了粮食价格，降低了农民的积极性，也影响了粮食安全。

(三)农民增收困难

农业经营收入是农民收入的重要组成部分。随着近年来大豆、棉花、玉米等收储政策的改革，农产品价格大幅下降，农民收入大幅下降。2016年，中国大豆利润率进一步降至-44.8%。棉花的利润率下降到-26.9%。玉米的利润率已降至-39.1%。近年来，大米和小麦的高库存压低了口粮价格，农民种植谷物的收入不高。2016年，中国大米利润率降至10.6%，小麦利润率降至-8.8%。粮食生产的低利润拖累了农民的收入。据调查，农村贫困人口对种粮收入的依赖程度更高，受影响更深。

(4)农村正在消亡

随着工业化和城市化的快速发展，与农业和农村资源要素的竞争加剧，农村衰退、萧条和空集中化问题严重。大量农村高素质中青年劳动力流向城市，导致农村发展缺乏必要的人才。每年，超过1万亿元的资本从农村地区流出，降低了农村地区的内生投资规模。农村耕地被大量占用，造成了大量无地人口。

2018年的政策建议和展望

针对当前农业和农村发展面临的突出问题，应深入挖掘问题背后的内在原因和逻辑，紧紧围绕三大矛盾，贯彻党的十九大和中央农村工作会议精神，构建农业和农村发展新战略。

(a)发展农村工业，促进土地一体化

一方面，要发展农村工业，拓宽农民就业和增收渠道。在城市吸纳就业能力有限的情况下，要充分挖掘与农业相关的就业渠道，促进农民创业和就业。根据日本农林水产省的数据，日本农业就业人口只有200万左右，而包括加工、销售、餐饮和休闲旅游在内的农业就业人口约为农业就业人口的6倍。由此可见，空仍有很大的空间拓展与农业相关的就业渠道。要落实第十九次全国代表大会提出的产业繁荣的要求，推进农村第一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民就业和涉农创业。

另一方面，当大量农村劳动力脱离农业和水产养殖业时，迫切需要加快土地整合，提高生产效率。目前，农地细碎化已成为制约我国农业增效降本的关键瓶颈。一个被广泛引用的数据是，中国农民的平均土地管理规模为7.5亩，平均每户承包土地为5.7块，平均每块只有1.31亩。加大对土地集中整理和农地流转的支持力度，推进农地规模经营和机械化经营，促进我国农业成本降低和效率提高。

(二)改革农业支持政策，提高农民组织素质

首先，改革农业支持政策，使农民能够更好地响应市场信号。逐步取消对大豆和棉花目标价格的补贴政策和对玉米生产者的补贴政策，通过发放直接补贴在特定范围内扶持农民。构建农产品价格损失保险和农民收入保险的双重保险体系。当农产品市场价格低于警戒线，农民实际收入低于平均收入时，将按比例向农民支付一定的补贴。

二是提高农民专业合作社的质量。防止地方片面追求专业合作社的数量而忽视质量。贯彻专业合作社私营化、公共化和公益性的原则，帮助合作社建立和完善管理体制、运行体制、财务制度和利益分配制度。明确支持专业合作社的财政、税收和土地使用政策，并给予更多支持。

(三)建立适应农业和农村发展的资源配置机制

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出要建立和完善城乡一体化发展的体制、机制和政策体系，加快农业和农村现代化。中央农村工作会议指出，要重塑城乡关系，走城乡一体化发展道路。要促进农村劳动力向城镇转移，缓解农村人地矛盾，鼓励和支持优秀人才回流农村就业创业，为农业和农村发展提供人力资本。深化农村土地制度改革，加快修订《土地管理法》，放宽农民集体使用集体建设用地发展商业的限制；加大集体建设用地租赁住房开发试点推广力度；消除集体建设用地入市面临的政策障碍。加快总结农村土地承包经营权抵押贷款试点和农民住房产权抵押贷款试点经验，改善农村信贷环境和社会氛围，推动相关法律的废止，提升金融服务农村振兴的能力和水平。

(4)确保国家粮食安全

第一，合理推进粮食去库存化。推进粮食流通加工，科学安排粮食销售秩序，合理开发过期粮食生产燃料乙醇，合理消化过期库存。科学确定粮食储备规模，确立国家粮食宏观调控支点。二是推进口粮最低收购价改革。短期内，应进一步完善口粮最低收购价政策，使最低收购价能够平抑粮价波动。从长远来看，我们应该坚定不移地推进口粮价格市场化改革，最终实现口粮价格市场化。第三，充分利用国际国内市场和资源，鼓励国有和民营粮油企业在全球范围内配送粮食储备，降低储备成本，提高储备效率。

(5)搞好精准扶贫

紧紧抓住“扶贫”这个词，我们应该建立一个三层次的内生扶贫政策体系，以确保到2020年中国农村贫困人口能够按照现行标准摆脱贫困。首先是创造元素。增加财政投入和社会支持，加快创造贫困人口和贫困地区急需的基本资源。第二是激活元素。唤醒穷人和贫困地区现存的和沉睡的元素。第三是取消限制。打破贫困地区要素资源流动的藩篱，实现劳动力、土地等要素的自由流动。

(作者是国务院发展研究中心农村经济研究部研究室副主任、副研究员)