机构改革方案解读：一场前所未有的整合

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3月17日，备受期待的《国务院机构改革方案》(以下简称《方案》)在第十三届全国人民代表大会第一次会议上表决通过，标志着改革开放40年来政府机构改革的第八次序幕拉开。

退伍军人事务部是新成立的机构之一。图/中信

根据“方案”，自然资源部、生态与环境部、文化与旅游部、中国银行保险监督管理委员会(601988)、国家健康与福利委员会、退伍军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理局、国家医疗安全局等一系列新机构出现在中国的政治视野中，而国土资源部、 国务院法制办公室、国务院三峡办公室、中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会将退出历史舞台

改革后，除办公厅外，国务院还设立了26个部门，现有的部级和副部级机构分别减少了8个和7个。

这次机构改革被认为是过去20年来最具活力的一次，在许多方面都超出了外界的预期。上一次如此大规模的机构改革可以追溯到1998年，当时中国政府取消并合并了许多部委。

自20世纪70年代末中国改革开放以来，国务院迄今已进行了七次机构改革。全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间说:“这次改革的范围和职能的深刻调整，是新中国成立以来前所未有的。”

15张新面孔

在这一轮机构改革中，一些新成立的机构首次亮相，其中包括国务院的7个部门和国务院的8个其他机构。

退伍军人事务部的成立被认为是该计划中最出人意料的改革。中国共产党第十九次全国代表大会虽然明确地建立了管理和支持军队离退休人员的组织，但这个组织一成立，行政级别就很高，仍然超出了外界的普遍期望。

国务院的组成部门不同于国务院的直属机构和办事机构。其部门的设立和“最高领导人”的任免需要由最高国家权力机关——全国人民代表大会决定。

过去，中国退伍军人的管理职责是分散的。退伍军人的安置由军事委员会和民政部的总参谋部处理，民政部有一个特别照顾和安置局；军官的安置由军事委员会政治部和人力资源和社会保障部负责，在这两个部门设立了军官安置司。此外，国务院成立了军队转业干部安置工作组，其办公室设在人力资源和社会保障部军官安置司。

根据《方案》，新成立的退伍军人事务部将整合民政部对退役军人的特殊照顾和安置、人力资源和社会保障部对军官的特殊照顾和安置的职责，以及中央军委政治工作部和后勤保障部的相关职责，负责转业干部、转业干部、离休干部和退役士兵的转移和安置。

据分析，此举将有助于解决多头管理在退役军人就业安置和待遇保障方面长期积累的历史“积欠”。

在新成立的部委中，除了退伍军人事务部，另一个全新的部门是应急管理部。清华大学公共管理学院院长蓝雪在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这是一个职能广泛的新机构。

根据该“计划”，成立的应急管理部集中了包括国家安全生产监督管理总局、公安部、民政部和国土资源部在内的13个部门的职责，处理所有突发自然灾害和生产安全事故，如消防、地震、森林防火和矿山救灾。这也是一次机构改革中涉及最多机构的改革。

特别值得注意的是，《预案》还提出，公安消防队、武警森林队以及安全生产等应急救援队伍应作为综合常备应急骨干力量，由应急管理部门管理。这加强了这个超级机构作为国家总救援队的形象。

国务院的其他机构也有许多令人耳目一新的新面孔，如国家国际发展合作署和国家移民局。

这些机构之间的相似之处在于，负责管理相关职责的机构分散在各部委之间，级别相对较低。近年来，随着中国国际化进程的加快，相关责任的重要性日益凸显。因此，这次改革专门成立了一个新的机构来升级和管理原来的职责。

国家移民局是发达国家的“标准”。过去，中国负责这一事务的机构只是公安部的一个局级单位——出入境管理局，其业务仅限于出入境管理。

虽然新成立的国家移民局仍由公安部管理，但其级别和权限与以前相比已有显著提高。更重要的是，新机构将更好地应对日益增长的移民管理服务需求。

国家国际发展合作署整合了商务部对外援助工作和外交部对外援助协调的职责。国务委员王勇在全国人民代表大会上解释说，设立该机构的目的是“发挥外援作为大国外交重要手段的作用”，更好地服务于国家外交的总体布局和“一带一路”倡议。

据分析，国家国际发展合作署的成立将有助于结束中国对外援助的碎片化，提高资金使用效率。据统计，从2000年到2014年，中国对发展中国家的对外援助已经超过3000亿美元，仅次于世界上最大的援助国美国。

环境保护署将再次“升级”

除了新面孔外，一些部门的职能在本轮机构改革中也得到了进一步加强。例如，环境保护部在这次改革中完成了第四次“升级”。

中国政府环境保护局的成立最早可以追溯到1982年。在那一年的机构改革中，在新成立的城乡建设和环境保护部下设立了一个新的局级单位——环境保护局。1988年，环境保护工作从城乡建设部中分离出来，成立了一个独立的副部级机构——国家环境保护局；1998年，该局升格为部级国家环境保护局；2008年，又升格为环境保护部，成为国务院的组成部门。

在这一轮改革中，新成立的生态环境部除了环境保护部的原有职责外，又增加了近10项与环境保护相关的职责，如国家发展和改革委员会在应对气候变化和减排方面的职责、国土资源部对地下水污染的监督和预防、水利部编制水功能区划、排污口管理以及保护流域水环境等。

全国政协委员、环境保护部副部长黄润秋在讨论国务院机构改革方案的“两会”小组会议上说。“这一次，环境保护部没有职能可拿，它是在做加法，而不是做减法。”公众与环境研究中心主任马军在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，“这是环境保护部的一个扩大版。”

“这是一个非常重大的变化。”马军表示，目前的环境保护部有许多重叠和重复的职责，如水资源管理，而成立的生态和环境部将统一行使监督和行政执法的职责，在生态，城市和农村地区的各种污染排放。

在这一轮改革中，另一个职能得到丰富的部是土地和资源部。根据该计划，自然资源部将在国土资源部的基础上成立。

除了国土资源部的原有职责外，这个新部门还获得了国家发展和改革委员会的职责，即编制主要功能区规划、住房和城乡建设部的城乡规划管理，以及水利部、农业部、林业局和海洋局对水、草原、森林、湿地和海洋等自然资源的管理权。整合的力度远远超出了外界的预期。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄告诉《中国新闻周刊》,成立一个强有力的自然资源部将有助于解决自然资源所有者不足和规划重叠等问题。between/きだよ/,and实现了对景观、森林、湖泊和草地的全面保护。

农业和农村事务部、国家卫生和健康委员会以及文化和旅游部的设立也加强了农业部、国家卫生规划委员会和文化部的职能。

根据该《方案》，农业部的职责与国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部和水利部在农业投资项目上的管理职责合并为农业和农村事务部。这一举措被认为是农村振兴战略的顶层设计之一，对有兴趣振兴农村的企业大有裨益，也有助于贫困农村地区的扶贫。

新成立的国家卫生与健康委员会整合了国家卫生计划委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、国家老龄工作委员会办公室、工业和信息化部牵头实施《烟草控制框架公约》的职责以及国家安全生产监督管理局的职业安全与健康监督管理职责。

据分析，将老年人的保健责任纳入卫生部门，将有助于应对中国日益严重的人口老龄化问题，加速老龄化事业和产业发展，为普通百姓提供全方位、全周期的保健服务(603883，门诊单元)。养老金行业也有望迎来一个黄金时代。

全国人大内务委员会委员郑功成在“两会”期间举行的新闻发布会上表示，中国60岁以上人口比例已从1999年的10%上升至2017年的17.3%。

此外，科技部和国家审计署在本轮机构改革中也得到了加强和优化。科技部整合了国家外国专家局的职责，将负责大量科研经费的国家自然科学基金纳入管理范围。

审计署接受国家发展和改革委员会重大项目专项检查，财政部对中央预算和其他财政收支执行情况的监督检查，国有资产监督管理委员会对国有企业领导干部的经济责任审计，国有重点大型企业监事会的职责。

多部门一体化

国务院机构改革还整合了一些设置重叠、职能重叠的机构，体现了统筹协调高效的理念。国家市场监督管理局的成立就是最好的例子。

这一新机构整合的三个部级机构——国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局和中国食品药品监督管理局——的职能有许多相似之处。以前，在实际工作中经常有多种执法情况。

例如，餐馆需要向工商、质检、食品监管等不同部门报告和接受检查，这不仅增加了执法成本，也增加了企业的负担。多年来，各行各业都有合并的声音。类似的改革以前也在一些地方实施过，例如，深圳有一个市场监管机构。

根据“方案”，新成立的国家市场监管总局将负责工商、质检、食品、药品、价格监管等职责，营造竞争有序的市场环境，推进综合监管和执法，让人们对产品质量更加放心。

类似的合并也反映在国家森林和草原局的成立上。该机构结合了林业和草原的监督职能。过去，草地和森林分别由农业部和国家林业局管理。然而，要把草原和森林完全分开是很困难的，所以这两个部门经常为之而战。

例如，在北方沙尘暴的防治中，一些地区是否植树种草一直是双方争论的焦点。负责草原的农业部提倡种草，而负责林业的国家林业局则倾向于种树。在达成“宜林则林，宜草则草”的共识后，双方对“灌木是树还是草”有不同的看法。国家林草局的成立将从根本上解决这个问题。

此外，国家林业和草原局整合了国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部和国家海洋局的一些职责，从而结束了自然保护区、风景名胜区、自然遗产和地质公园多头管理的长期现象。中国有望在不久的将来拥有一个与美国黄石公园相当的国家公园。

国家健康保险局的成立结束了人力资源和社会保障部与国家卫生计划委员会划分“三大风险”的局面。此前，人力资源和社会保障部负责城镇职工和城镇居民的基本医疗保险，国家卫生计生委负责新型农村合作医疗。

“三险合一”的目标早在几年前就提出了，但由于双方在哪个部门牵头的问题上意见不一，至今尚未落地。这一次，国家健康保险局的成立将最终解决这一遗留问题。

中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并可能是此次机构改革中最受关注的改革措施。这被认为是自2003年政府机构改革以来金融监管领域最大的改革行动。改革后，中国金融业将形成“一方两会”的新监管框架。

中原银行首席经济学家王军告诉《中国新闻周刊》,中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并主要是为了填补这两个机构在以前的监管范围内形成的空白区。

过去，中国根据不同的形式，使用不同的机构对银行、保险和证券业进行监管，中央银行也具有金融监管职能。由于四大机构之间横向联系薄弱，钻规定漏洞的金融衍生品数量增加，金融市场风险加剧。这一次，银行和保险当局的整合是为了防止漏洞。

“小国务院”瘦身

在这一轮机构改革中，随着一批新机构的出现，一些部门也退出了历史舞台，如国务院法制办、国务院三峡办、中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。

据统计，国务院不再保留国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生计生委和监察部等6个部委，而被撤销的部门包括三峡工程建设委员会及其办公室、南水北调工程建设委员会及其办公室。

国务委员王勇在向全国人民代表大会作解释时表示，考虑到三峡工程主体工程和南水北调东线、中线工程的完成，建议将这两个委员会及其办公室合并为水利部。

"如果这一改革甚至不能改变三峡办公室，它还能改变什么？"全国政协委员、国务院三峡办公室主任聂伟国在两会期间说:“我准备撤销三峡办公室。”

此外，一些部委削弱了它们在这一改革中的职能。例如，在将城乡规划管理的责任分配给新成立的自然资源部后，人们普遍认为住房和城乡发展部的权力被削弱了。然而，在这一轮改革中，被称为“小国务院”的国家发改委是最“瘦身”的。

根据该计划，国家发展和改革委员会的许多“含金量高”的职能被分配给其他部门。例如，将主要功能区规划职责的编制工作组织到新成立的自然资源部；新成立的生态和环境部负责气候变化和减排；农业投资项目将纳入农业和农村事务部；主要项目检查被分配给国家审计署。

国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，对于国家发展和改革委员会来说，这项改革力度很大，经过这一轮改革后，其职能将大大减少。

此前，根据规定，国家发改委批准的项目涉及农业、林业、水利、能源、交通、信息产业、原材料、城市建设、社会事业、金融、外商投资等领域。舆论总是说它的职能范围过大，与其他部委重叠。

汪玉凯认为，通过这一轮机构调整，国家发展和改革委员会和其他部委的职能重叠和重叠将得到显著改善。今后，国家发改委将减少对微观事务的干预，更好地发挥宏观调控的作用