完善PPP模式政府债务管理

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胡亚楠

政府-社会资本合作模式凭借其提高供给效率和缓解支出压力的优势，已经成为我国最重要的公共产品供给方式之一。然而，ppp模式并没有改变政府支出的本质，也不能保证债务风险的释放。政府债务的变化仍然需要各方的关注。

特征

(a)复杂性。从参与者的角度来看，ppp模式通过契约关系将政府、社会资本和公共产品供给紧密联系在一起。这使得主体之间(政府与社会资本之间)和主体内部(各级政府之间)存在委托代理关系，信息不对称和利益冲突导致的问题更容易放大。

(二)隐瞒的。ppp模式的优点之一是可以延迟或避免当前的财政支出，提前享受其带来的好处。尽管目前ppp模式的支出很小，债务压力不高，但事实上，政府不仅有未来的支出压力，还承担着自身的法律风险和政策风险等责任，甚至面临着由于公众预期等原因而不得不承担额外救助补贴的问题。支出责任并没有消失，而是被推迟并隐藏在来年。一般来说，在ppp模式下，除了合同中明确规定的直接显性债务外，其他或有债务或隐性债务在项目前期难以体现，且隐蔽性很高。

更有甚者，政府部门受突破预算约束动机的影响，可能会通过担保和承诺的方式，进一步故意将上述债务从政府资产负债表中剔除，这使得隐藏的政府债务更难发现。

(3)不确定性。ppp项目时间跨度长，未来的经济社会环境复杂多变。由于人的有限理性，政府和社会资本都不能准确地应对未来可能发生的所有事件，并且不可避免地面临许多不可预见的因素。

问题

(1)强调实施轻管理，对ppp模式下的政府债务了解不够。目前，一些地方政府仍存在“只考虑当前债务解决方案，不考虑长期债务可持续性”的短视问题。他们认为ppp模式的实施完成了金融风险的转移，但很少关注ppp模式下政府债务的新特点。例如，在隐性债务清理文件中，大多数地区只将ppp模式作为债务偿还资金的对接渠道，只研究如何引入ppp项目来解决当前的债务危机，而没有讨论是否会带来其他隐性债务；同时，一些领域也缺乏独立明确的实施原则，要么依靠主观直觉，要么在实际操作中照搬别人的经验。甚至一些地区通过回购安排、“清仓还真债”和“暗股协议”直接制造了一系列“假ppp项目”，为未来财政支出和债务平衡埋下隐患。

(2)债务预算管理体系尚不成熟。首先，在现行的政府预算分类体系中，“类别项目”的四级账户设置仍比较粗糙，账户流转规则缺乏明确规定。在实践中，政府部门很可能通过公私伙伴关系项目支出和其他支出的混淆和分流，实现项目资金的挪用、财政支出的变相增加以及债务负担的隐瞒和隐瞒。第二，我国年度间预算平衡机制仍处于改革的过渡状态，长期预算管理框架仍处于结构的初级阶段。ppp模式往往只是在年度预算的基础上仓促改变和简单类比，随机性高，准确性差，难以有效把握政府债务的变化趋势和债务增减的真实原因。

(三)财政承受能力示范体系仍需完善。尽管我国专门出台了《政府与社会资本合作项目财政能力论证指引》(以下简称《指引》)来规范论证行为，但从制度本身和实践效果来看，现行财政能力论证制度仍存在漏洞:一是程序法不定性。目前，财政部和国家发展和改革委员会负责ppp模式。在国家发展和改革委员会的系统要求中，仅提出了“可行性评估”，并且财务承受能力论证不是强制性的，这可能导致一些ppp项目绕过支出限制。第二，论证内容仍需细化。目前《导则》对计算方法和论证程度仍缺乏详细要求，严重影响了论证的准确性。例如，对于合理的利润率，只要求以中长期贷款利率为基准，但不同行业的利润率差别很大。如何对待价值观仍然很难统一；对于年贴现率，《指引》缺乏具体规定，直接导致实际操作中利率选择的混乱、计算的随意性和类比的困难。第三，实施效果参差不齐。目前，不同地方的公开报道存在很大差距。一些地方报告缺乏单价、数量等详细信息，存在论证简单、数据漏报、报告遗漏等问题，极大地影响了论证结果的准确性。

建议

(a)建立政府债务管理意识的ppp模式。一是普及ppp模式下的财政支出、债务管理和风险管控知识，明确ppp模式下政府债务的表现形式，形成管理与实施并重的ppp模式制度文化氛围。其次，通过法制建设，地方政府的债务管理意识被迫提高。也就是说，要在整合现有法律法规的基础上，建立覆盖法律法规、实施原则和操作指南的多层次ppp模式法律体系，落实主体责任，约束地方政府的推广和实施行为。第三，对地方政府的ppp模式进行评价，对ppp模式下的政府债务管理进行评价，引导地方政府兼顾隐性债务管理、长期债务管理和短期债务管理。条件成熟时，可以进一步纳入政府绩效评估体系，加强债务管理水平。

(二)完善ppp模式的债务预算管理体系。一是细化支出科目分类，适当增加“项目级”和“项目级”明细科目，细化债务预算管理。例如，在“基础设施建设”科目下增加道路、桥梁、农田设施等项目级科目，以详细区分行业。同时，鉴于ppp项目的独特性，也可以考虑在经济分类科目下设置一个“ppp项目支出”的详细分类，以便更清晰地反映ppp项目的财务支出责任和债务需求。二是明确收支规则，限制项目经济支出和资本支出之间的账户流量，避免不同项目之间政府债务的相互转移。三是完善长期预算管理框架，形成与年度预算有效衔接的滚动预算安排，充分发挥长期预算框架的预测和预警功能，及时发现未来债务变化趋势，提前安排ppp项目金额，调整支出结构，确保ppp项目政府债务额度随经济发展适当增减，与财政承受能力相匹配。

(三)优化金融可承受性示范体系。第一，明确制度层面，整合财政部和国家发展和改革委员会之间的权力和责任分工，确保所有公私伙伴关系项目在实施前都经过了合理和完整的财政承受能力论证。二是细化指南的示范内容，明确数据选择、方法选择和报告要素的要求。特别是对直接影响论证结果的利润率、贴现率等关键指标，应及时发布指导性文件，综合考虑行业差异和当地实际情况，制定相应的取值范围和条件，确保论证过程和论证结果真实可比。三是规范实际操作，建立财务承受能力论证更新机制，及时剔除不合格的ppp项目，定期或不定期更新项目支出情况和债务预测(如社会资本和行业发生重大变化等)，修订原有论证结果，防止项目一次性审批后不顾债务规模而不顾后果地进行，建立10%支出红线。